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26.5.2002 | Von:
Andreas Paust

Vom Bürgerbegehren zur Bürgergesellschaft

II. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Nachdem lange Zeit nur die Gemeindeordnung Baden-Württembergs Bürgerbegehren und Bürgerentscheid kannte, wurde in den neunziger Jahren diese kommunale Beteiligungsform in allen Flächenländern der Bundesrepublik Deutschland eingeführt.

Für Bürgerinnen und Bürger gibt es zwei Anlässe, ein Bürgerbegehren durchzuführen: Sie möchten etwas Neues erreichen, mit dem sich die Vertretungskörperschaft noch nicht beschäftigt hat - das "initiierende Bürgerbegehren". Oder sie möchten etwas verhindern, das die Vertretungskörperschaft beschlossen hat, bzw. sie möchten etwas, das die Vertretungskörperschaft bereits abgelehnt hat, doch noch durchsetzen - das "kassierende Bürgerbegehren". Initiierende Bürgerbegehren setzen ein Thema auf die politische Tagesordnung, das dort bisher nicht stand. Bei einem initiierenden Bürgerbegehren sind im Normalfall keine Fristen einzuhalten, d. h., beispielsweise eine Unterschriftensammlung kann beliebig lange dauern. Kassierende Bürgerbegehren haben einen stark "konfliktorischen" Charakter, da sich die Bürger mit ihrer Hilfe gegen die kommunalpolitischen Entscheidungsträger wenden. Kassierende Bürgerbegehren weisen in der Regel ein bewahrendes Element auf; mit ihnen sollen Veränderungen, die aufgrund eines Beschlusses der Vertretungskörperschaft zu erwarten sind, verhindert werden.

Die formalen Anforderungen sind für ein initiierendes und ein kassierendes Bürgerbegehren nahezu überall gleich. Das Begehren muss schriftlich, d. h. in Form von Unterschriftenlisten, eingereicht werden und eine Begründung enthalten. Ferner muss es in der Regel einen Finanzierungsvorschlag machen, der Deckungen für Kosten und mögliche Einnahmeausfälle benennt. Schließlich müssen bis zu drei Personen als Vertretungsberechtigte benannt werden.

Die Gegenstände eines Bürgerbegehrens sind grundsätzlich auf Angelegenheiten beschränkt, die in die gesetzliche Zuständigkeit der Kommune fallen. Themen allgemeinpolitischer Art sind unzulässig. Darüber hinaus sind weitere Gegenstände vom Bürgerentscheid ausgeschlossen, die alle Kommunalverfassungen in Form von Negativkatalogen aufzählen. Allerdings sind die Kataloge in den Bundesländern nicht deckungsgleich. Sehr restriktiv ist der nordrhein-westfälische Negativkatalog (nahezu wortgleich mit dem niedersächsischen und dem saarländischen), nicht ganz so weitgehende Negativkataloge finden sich in Hessen, Sachsen-Anhalt und insbesondere in Bayern. Hier sind beispielsweise die in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz ausgeschlossenen Angelegenheiten, die ein Planfeststellungsverfahren oder Bauleitpläne betreffen, zulässig. Eine weitere Einschränkung von möglichen Bürgerentscheidsthemen nehmen die Kommunalverfassungen in Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Hessen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz vor, indem sie Bürgerbegehren nur für "wichtige Gemeindeangelegenheiten" zulassen. Was eine wichtige Gemeindeangelegenheit ist, definieren sie in Form von Positivkatalogen. Obwohl die Räte und Kreistage in der Hauptsatzung darüber hinaus weitere Angelegenheiten zu wichtigen erklären können, handelt es sich bei dem Ausdruck "wichtige Gemeindeangelegenheit" um eine Formel, die mögliche Bürgerentscheidsthemen einschränkt und darüber hinaus häufig Anlass zu Rechtsstreitigkeiten gibt.

Initiierende Bürgerbegehren können in der Regel jederzeit eingereicht werden, allerdings müssen sie in Niedersachsen vorher der Gemeinde angezeigt werden. Demgegenüber sind kassierende Bürgerbegehren an teilweise rigide Fristen gebunden. Zwischen vier Wochen (Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein) und drei Monaten (Nordrhein-Westfalen) haben die Bürger Zeit, Unterschriften zu sammeln, wenn sie gegen einen Ratsbeschluss vorgehen wollen. Ein Bürgerbegehren hat im Normalfall keine aufschiebende Wirkung, d. h., der Rat oder Kreistag kann die Maßnahme, gegen die sich ein Bürgerbegehren richtet, noch während der Unterschriftensammlung durchführen und damit das Bürgerbegehren ins Leere laufen lassen. Vereinzelt haben Gerichte dennoch die Durchführung eines Ratsbeschlusses gestoppt, wenn er einzig dem Ziel diente, den Bürgerentscheid obsolet werden zu lassen.

Damit ein Bürgerbegehren in einen Bürgerentscheid münden kann, muss in allen Bundesländern eine Mindestzahl von Unterstützungsunterschriften vorgelegt werden. Dieses Unterschrifts- oder Einleitungsquorum liegt in den meisten Bundesländern bei zehn Prozent der Gemeindebürger; das Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt verlangen 15 Prozent, Thüringen gar 20. Bayern, Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, das Saarland und Sachsen-Anhalt weichen in bestimmten Fällen von der starren Prozentvorgabe ab und sehen ein nach Gemeindegrößenklassen gestaffeltes Unterschriftsquorun vor, das beispielsweise in Bayern bis auf drei Prozent in Städten mit mehr als 500 000 Einwohnern sinkt.

Über die rechtliche Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens entscheidet in nahezu allen Bundesländern der Rat (Niedersachsen: Verwaltungsausschuss) bzw. der Kreistag, wobei in Mecklenburg-Vorpommern die Zulässigkeitsentscheidung "im Benehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde" zu erfolgen hat. Einzig Schleswig-Holstein hat die Zulassungsentscheidung der Kommunalaufsichtsbehörde übertragen. Gegen einen ablehnenden Beschluss steht den Organisatoren nach einem Widerspruchsverfahren der Rechtsweg offen.

Wenn die Zulässigkeit festgestellt wurde, ist der Rat/Kreistag aufgefordert zu entscheiden, ob er dem Begehren folgen will. Tut er das, ist das Ziel des Bürgerbegehrens erreicht, tut er das nicht, findet innerhalb weniger Monate ein Bürgerentscheid statt. Dessen Durchführung ist in Mecklenburg-Vorpommern in einer Rechtsverordnung und in Hessen, Rheinland-Pfalz und dem Saarland durch einen Verweis auf das Kommunalwahlgesetz geregelt. Andere Bundesländer überlassen die Durchführung im Wesentlichen den Kommunen selbst.

Bevor der Bürgerentscheid durchgeführt wird, müssen oder können in Bayern, Hessen Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt die Gemeindeorgane die Pro- und Kontra-Argumente darlegen, andere Bundesländer verzichten auf eine solche Verpflichtung. Während ein Bürgerbegehren nur "von unten", also aus der Bürgerschaft heraus, initiiert werden kann (was nicht ausschließt, dass sich Parteien oder einzelne Ratsmitglieder in ihrer Funktion als Bürger dieses Instruments bedienen), kann ein Bürgerentscheid auch von "oben", d. h. von der Vertretungskörperschaft (Rat oder Kreistag), ausgelöst werden. Ein solches "Ratsbegehren" ist allerdings nur in Baden-Württemberg, Brandenburg, Bremerhaven, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein möglich und wird dort nur selten beschlossen.

Ein Bürgerentscheid ist dann erfolgreich, wenn ihm die Mehrheit der Abstimmenden zustimmt und diese Mehrheit eine Mindestzahl von Gemeindebürgern ausmacht. Dabei ist von Bedeutung, dass auch diejenigen mitgerechnet werden, die sich an der Abstimmung nicht beteiligen - ihre Stimmen gelten als Nein-Stimmen. Das so genannte Zustimmungsquorum, also der Anteil der Stimmen aller Wahlberechtigten für das Begehren, beträgt in den meisten Bundesländern 25 Prozent, in Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, dem Saarland und Sachsen-Anhalt 30, in Nordrhein-Westfalen 20 Prozent. In Bayern liegt das Zustimmungsquorum zwischen zehn (Städte mit mehr als 100 000 Einwohnern) und 20 Prozent (Gemeinden mit weniger als 50 000 Einwohnern).

Ein erfolgreicher Bürgerentscheid wirkt wie ein Rats- bzw. Kreistagsbeschluss, er hat für einen längeren Zeitraum eine erhöhte Bestandskraft. Er kann in Sachsen-Anhalt und Bayern frühestens nach einem Jahr, in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, dem Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen frühestens nach zwei Jahren, in Baden-Württemberg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen frühestens nach drei Jahren wieder geändert werden. Diese Fristen lassen sich nur durch einen neuen Bürgerentscheid auf Initiative des Rates bzw. durch ein neues Bürgerbegehren verkürzen, in Hessen und Rheinland-Pfalz kann ein Bürgerentscheid vor Ablauf der Sperrfrist überhaupt nicht geändert werden.