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26.5.2002 | Von:
Sven Hölscheidt

Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestags in Angelegenheiten der EU

Seit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrags sind die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages in zahlreichen Normen geregelt. Von grundlegender Bedeutung ist hierbei Art. 23 GG.

I. Die Mitwirkung des Deutschen Bundestags in Europaangelegenheiten als Gebot des Demokratieprinzips

Die Mitwirkung des Deutschen Bundestags in der Europäischen Union [1] ist eine Notwendigkeit, die sich unabdingbar aus dem Demokratieprinzip ergibt. Dieses Prinzip ist in der Präambel des Unions-Vertrags explizit verankert [2] . Das Demokratieprinzip hat sowohl für die Europäische Union als auch für die Bundesrepublik Deutschland grundlegende Bedeutung. Das bestätigen außer dem Unions-Vertrag das Grundgesetz sowie die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts. Das Demokratieprinzip muss deshalb in der praktischen Politik umgesetzt werden. Der ehemalige Präsident des Europäischen Parlaments, Klaus Hänsch, hat das in seiner Antrittsrede 1994 so formuliert: "Die Europäische Union braucht nicht mehr Befugnisse, sondern sie braucht mehr parlamentarische Demokratie." [3] Der Satz hat nach wie vor Gültigkeit.


Das Volk kann Herrschaft in der modernen Massendemokratie nur mithilfe gewählter Vertreter ausüben, die sich zu Parlamenten versammeln. Deshalb ist die Frage nach dem demokratischen Standard eines Gemeinwesens immer zugleich eine Frage nach dem Einfluss der jeweiligen Parlamente. Der demokratische Standard in der Europäischen Union kann also nur dann gut sein, wenn entweder das Europäische Parlament oder die nationalen Parlamente oder beide zusammen entscheidenden Einfluss auf die Geschicke des europäischen Gemeinwesens haben. Zu diesem Problem hat sich das Bundesverfassungsgericht in seinem Maastricht-Urteil geäußert [4] . Die Europäische Union sei nach ihrem Selbstverständnis als Union der Völker Europas ein auf eine dynamische Entwicklung angelegter Verbund demokratischer Staaten. Nehme dieser Staatenverbund hoheitliche Aufgaben wahr und übe dazu hoheitliche Befugnisse aus, so seien es "zuvörderst die Staatsvölker der Mitgliedstaaten, die dies über die nationalen Parlamente demokratisch zu legitimieren haben. Mithin erfolgt demokratische Legitimation durch die Rückkoppelung des Handelns europäischer Organe an die Parlamente der Mitgliedstaaten." [5] Der Legitimation durch das Europäische Parlament wird nur eine stützende Funktion beigemessen. Das Gericht weist den nationalen Parlamenten, also auch dem Deutschen Bundestag, die Hauptrolle bei der Vermittlung demokratischer Legitimation der Europäischen Union zu, solange die Union ein Staatenverbund souveräner Staaten ist. Dem Deutschen Bundestag müssen deshalb nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts "Aufgaben und Befugnisse von substanziellem Gewicht verbleiben" [6] . Damit ist klargestellt, dass beim gegenwärtigen Integrationsstand der Europäischen Union den nationalen Parlamenten die entscheidende Rolle für die Vermittlung demokratischer Legitimation zukommt. Eine bemerkenswerte Positionsstärkung des Bundestags und der übrigen mitgliedstaatlichen Parlamente hat das Gericht somit vorgenommen. Die Aussage bedeutet allerdings nicht, dass das Europäische Parlament derzeit keine Legitimationsfunktion ausübt; zum anderen wird damit nicht ausgeschlossen, dass das Europäische Parlament in Zukunft insoweit eine wichtigere Rolle einnimmt. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist auf unterschiedliche Resonanz gestoßen [7] . Aber wie auch immer man im Einzelnen zu ihr steht: Tatsache ist, dass sie die Integrationsdiskussion in der Bundesrepublik erheblich beeinflusst hat.

II. Institutionen und Instrumentarien für die Behandlung von Europaangelegenheiten im Deutschen Bundestag

1. Rechtsgrundlagen für die Institutionen und die Behandlung von Europaangelegenheiten



In der Bundesrepublik Deutschland war bis zum Inkrafttreten des Unions-Vertrags Art. 2 des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen zur Gründung der EWG und EURATOM [8] Rechtsgrundlage für die Beteiligung des Bundestags am europäischen Rechtssetzungsverfahren. Dort ist nur allgemein festgelegt, dass die Bundesregierung "Bundestag und Bundesrat über die Entwicklungen im Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und im Rat der Europäischen Atomgemeinschaft laufend zu unterrichten" hat. "Soweit durch den Beschluss eines Rats innerdeutsche Gesetze erforderlich werden oder in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar geltendes Recht geschaffen wird, soll (Hervorhebung des Verfassers) die Unterrichtung vor der Beschlussfassung des Rats erfolgen." [9] Auch unterhalb der gesetzlichen Ebene gab es im Vergleich zur Gegenwart nur wenige spezifische Bestimmungen [10] . Diese Vorschriftenlage und die ihr entsprechende Praxis konnte der zunehmenden Bedeutung der europäischen Rechtssetzung auf Dauer nicht gerecht werden.

Der Deutsche Bundestag hat seine Position gegenüber der Bundesregierung im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Unions-Vertrags im Jahr 1992 dadurch gestärkt, dass er die Art. 23 (Europäische Union) und 45 (Europaausschuss) in das Grundgesetz eingefügt hat [11] . Kernvorschrift ist der Art. 23 GG, der eine breite Diskussion ausgelöst hat. Er enthält in seinem 2. Absatz eine Informationspflicht der Bundesregierung und in seinem 3. Absatz ein Recht des Bundestags, Stellung zu nehmen. Einzelheiten regelt gemäß Art. 23 Abs. 3 S. 3 GG das "Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union" (EUZBBG) [12] . Diese Vorschriften sind von der Exekutive in einer Vereinbarung zwischen den Bundesministerien, einer so genannten Ressortabsprache [13] , präzisiert worden. Aufseiten des Bundestags sind die §§ 93, 93 a der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags (GO-BT) einschlägig. Insgesamt ist das Regelungswerk zu detailreich und nicht in dem erforderlichen Maß aufeinander abgestimmt [14] .

In Art. 23 Abs. 2 S. 1 GG ist festgelegt, dass der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder in "Angelegenheiten der Europäischen Union" mitwirken. Dies ist der maßgebende Begriff für alle Tatbestände des Art. 23 Abs. 2 bis 6 GG [15] . Er wird im Normtext nicht eingeschränkt und ist dementsprechend sowie nach dem Sinn und Zweck der Norm umfassend zu verstehen [16] . Unter Europaangelegenheiten fallen also nicht nur Richtlinien und Verordnungen, sondern z. B. auch Abkommen der EG mit Drittstaaten (Art. 300 EGV); ebenso sind Maßnahmen und Abkommen erfasst hinsichtlich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (Art. 11 ff. EUV) sowie der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (Art. 29 ff. EUV) [17] . Dieses Verständnis der Europaangelegenheiten liegt der Mitwirkungspraxis zugrunde.

Die Bundesregierung muss Bundestag und Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt unterrichten (Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG). Die Bundesregierung (dazu zählt auch die Ständige Vertretung Deutschlands in Brüssel) muss demgemäß unverzüglich unterrichten, sobald sie relevante Informationen (offiziell oder inoffiziell) erhält [18] . Gemäß § 4 EUZBBG übersendet die Bundesregierung dem Bundestag insbesondere die Entwürfe von Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union und unterrichtet den Bundestag zugleich über den wesentlichen Inhalt und das Ziel, über das Verfahren, das bei dem Erlass des geplanten Rechtsakts anzuwenden ist, sowie über den voraussichtlichen Zeitpunkt der Befassung des Rates, vor allem den der Beschlussfassung im Rat. Sie unterrichtet den Bundestag unverzüglich über ihre Willensbildung, den Verlauf der Beratungen, die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission, die Stellungnahmen der anderen Mitgliedstaaten sowie über die getroffenen Entscheidungen. Die Bundesregierung behält jedoch die Integrationskompetenz; sie ist nicht verpflichtet, ihren internen Prozess der Willensbildung gänzlich offen zu legen [19] . Aufgrund der verfassungsrechtlichen Unterrichtungspflicht wird der Europaausschuss von der Bundesregierung regelmäßig über den Stand der Verabschiedung und Umsetzung von EG-Richtlinien informiert.

Art. 23 Abs. 3 S. 1 GG; § 5 S. 1 EUZBBG bestimmt, dass die Bundesregierung dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme gibt, bevor sie an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union mitwirkt, wobei der Begriff "Rechtsetzungsakt" im oben genannten Sinn weit zu verstehen ist. Die Frist zur Stellungnahme muss gemäß § 5 S. 2 EUZBBG so bemessen sein, dass der Bundestag ausreichend Gelegenheit hat, sich mit der Vorlage zu befassen. "Die Bundesregierung berücksichtigt die Stellungnahme des Bundestages bei den Verhandlungen" (Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG). Solche Stellungnahmen des Bundestags sind als schlichte Parlamentsbeschlüsse zu qualifizieren. Sie enthalten politische Aussagen, die die Bundesregierung rechtlich aber nicht verpflichten [20] . Im parlamentarischen System der Bundesrepublik ist es selbstverständlich, dass die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundestags berücksichtigt. Sie muss die Stellungnahme in ihre Meinungsbildung einbeziehen und sich damit auseinander setzen; dazu gehört auch, dass sie eine Begründung abgibt, wenn sie von einer Stellungnahme abweicht oder abweichen will [21] . Das Entscheidungsrecht bleibt bei der Bundesregierung; der Verlust des Bundestags an Legislativkompetenz wird nur etwas gemildert [22] .

2. Europaausschuss auf verfassungsrechtlicher Grundlage erst seit der 13. Wahlperiode



Zu Beginn der 13. Legislaturperiode wurde erstmals der Europaausschuss gemäß Art. 45 GG konstituiert [23] . Die Bildung dieses Ausschusses wird also von der Verfassung vorgeschrieben, ebenso wie die Bildung des Auswärtigen Ausschusses, des Verteidigungs- und des Petitionsausschusses (Art. 45 a Abs. 1; 45 c Abs. 1 GG). Diese Ausschüsse haben in jeder Legislaturperiode eine Existenzgarantie. Der Bundestag kann den Europaausschuss ermächtigen, die Rechte des Bundestags gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen. Nach vergeblichen Anläufen in der 12. Wahlperiode gelang es erst zu Beginn der 13. Wahlperiode im Dezember 1994, den Ausschuss zu bestellen und die notwendige Geschäftsordnungsänderung [24] zu beschließen. Näheres zu diesem Ausschuss regelt § 93 a GO-BT. Der Europaausschuss hat gemäß § 93 a Abs. 7 GO-BT am 25. Oktober 1995 Grundsätze über die Behandlung der ihm gemäß § 93 GO-BT zugeleiteten Unionsvorlagen aufgestellt [25] .

Der Europaausschuss der 14. Wahlperiode ist mit 36 Mitgliedern und derselben Zahl von Stellvertretern (wie sein Vorgänger mit 39 Mitgliedern) einer der großen der insgesamt 23 Fachausschüsse des Bundestags [26] . Er ist gemäß § 12 Abs. 1 GO-BT wie alle Ausschüsse im Verhältnis der Stärke der einzelnen Fraktionen des Bundestags zusammengesetzt: Die SPD-Fraktion stellt 16, die CDU/CSU-Fraktion 13 und Bündnis 90/Die Grünen drei Mitglieder; die Fraktionen von F.D.P. und PDS sind mit je zwei Mitgliedern repräsentiert. Vorsitzender ist Friedbert Pflüger, der der oppositionellen CDU/CSU-Fraktion angehört; sein Stellvertreter, Jürgen Meyer, ist Mitglied der Regierungsfraktion der SPD. Der Europaausschuss ist also in dieser Legislaturperiode ein "Oppositionsausschuss", ebenso wie in der vorangegangenen Legislaturperiode, in der der Vorsitzende Norbert Wieczorek der SPD-Fraktion als größter Oppositionsfraktion angehörte.

In § 93 a Abs. 6 S. 1 GO-BT ist festgelegt, dass deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments Zutritt zu den Sitzungen des Europaausschusses erhalten; weitere deutsche Mitglieder sind als Vertreter zur Teilnahme berechtigt. Die mitwirkungsberechtigten Mitglieder des Europäischen Parlaments werden vom Bundestagspräsidenten auf Vorschlag der Bundestagsfraktionen berufen, aus deren Parteien deutsche Mitglieder in das Europäische Parlament gewählt worden sind (§ 93 a Abs. 6 S. 2 GO-BT). Die Fraktionen haben sich darauf verständigt, die Zahl auf 14 mitwirkungsberechtigte Mitglieder des Europäischen Parlaments festzulegen. Davon entfallen auf die CDU/CSU-Fraktion sieben, auf die SPD-Fraktion fünf Mitglieder und auf die Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und der PDS je ein Mitglied [27] . Damit wird dem Stärkeverhältnis dieser Parteien im Europäischen Parlament Rechnung getragen (in dem die F.D.P. nicht vertreten ist). Die berufenen Mitglieder des Europäischen Parlaments können in den Sitzungen des Europaausschusses anregen, bestimmte Verhandlungsgegenstände zu beraten, sie können Auskünfte erteilen und Stellung nehmen (§ 93 a Abs. 6 S. 3 GO-BT). Stimmberechtigt im Europaausschuss sind allerdings nur die Mitglieder des Bundestags. Deutsche Mitglieder des Europäischen Parlaments nehmen nur selten an den Sitzungen des Europaausschusses teil, denn der Mittwoch, der Sitzungstag des Ausschusses, ist auch für diese Abgeordneten ein wichtiger Arbeitstag in Straßburg bzw. Brüssel.

Der Europaausschuss tagt regelmäßig in Sitzungswochen mittwochs nachmittags, während die übrigen Ausschüsse ihre Sitzungen am Vormittag durchführen. Die Mitglieder des Europaausschusses, die in der Regel zugleich Mitglieder eines anderen Fachausschusses sind, haben so die Möglichkeit, an beiden Sitzungen teilzunehmen. In der 13. Wahlperiode (1994 bis 1998) haben 84 Ausschusssitzungen stattgefunden, deren durchschnittliche Dauer vier Stunden betragen hat. In dieser Zeit wurden dem Ausschuss 901 Vorlagen (Bundestagsdrucksachen und Unionsvorlagen) zur Beratung überwiesen; 174 davon zur Federführung. Die Beratungen der Ausschüsse (also auch die des Europaausschusses) sind grundsätzlich nicht öffentlich; jeder Ausschuss kann aber beschließen, für einen bestimmten Verhandlungsgegenstand oder Teile eines Verhandlungsgegenstands die Öffentlichkeit zuzulassen (§ 69 Abs. 1 S. 1, 2 GO-BT). Der Europaausschuss macht das bei ca. 15 Prozent seiner Sitzungen.

Der Europaausschuss ist im Grundsatz ein normaler Fachausschuss. Ihm obliegt "nach Maßgabe der Geschäftsordnung und der Beschlüsse des Bundestages die Behandlung der Unionsvorlagen" (§ 93 a Abs. 1 GO-BT). Solche Vorlagen sind insbesondere Vorhaben der Europäischen Union, die für die Bundesrepublik von Interesse sein können (z. B. Grün- und Weißbücher der Kommission), sowie Entwürfe von Richtlinien und Verordnungen; hinzu kommen Unterrichtungen durch das Europäische Parlament (siehe § 93 Abs. 1 GO-BT i. V. m. den Grundsätzen des Europaausschusses).

Er hat aber rechtlich gegenüber den übrigen Ausschüssen des Bundestags eine exponierte Position, die ihm durch die Ermächtigungsmöglichkeit des Art. 45 GG, § 2 EUZBBG eingeräumt wird. Einzelheiten der Ermächtigung sind in § 93 a Abs. 2 GO-BT geregelt: "Der Bundestag kann auf Antrag einer Fraktion oder von fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages den Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union ermächtigen, zu bestimmt bezeichneten Unionsvorlagen die Rechte des Bundestages gemäß Artikel 23 des Grundgesetzes gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen. Das Recht des Bundestages, über eine Angelegenheit der Europäischen Union jederzeit selbst zu beschließen, bleibt unberührt." Wenn der Ausschuss ermächtigt wird, muss er eine Stellungnahme der beteiligten Fachausschüsse einholen, bevor er seine Stellungnahme gegenüber der Bundesregierung zu der Unionsvorlage abgibt (§ 93 Abs. 3 S. 1 GO-BT).

Die Ermächtigung verleiht dem Europaausschuss ein eigenes Recht, gegenüber der Bundesregierung Stellung zu nehmen; infolgedessen hat die Bundesregierung eine Stellungnahme des Ausschusses genauso zu berücksichtigen wie eine Stellungnahme des Bundestags selbst [28] . § 93 Abs. 2 S. 2 GO-BT macht deutlich, dass der Bundestag die Ermächtigung jederzeit widerrufen kann [29] . Diese Ermächtigungsmöglichkeit ist geschaffen worden, um dem Bundestag jederzeit, also unabhängig von seinem relativ starren Sitzungsrhythmus, die Möglichkeit zu geben, eine Stellungnahme gegenüber der Bundesregierung in Europaangelegenheiten abzugeben [30] . Bislang hat es noch keinen Ermächtigungsfall gegeben. Zwei Gründe sprechen dafür, dass das auch in Zukunft so bleibt: Zum einen ist das Ermächtigungsverfahren relativ kompliziert und steht deshalb dem Zweck der Ermächtigungsnorm entgegen, einen Beschleunigungseffekt zu erzielen. Zum anderen würde eine Ermächtigung den Europaausschuss nicht nur rechtlich, sondern auch tatsächlich gegenüber den anderen Ausschüssen exponieren, was dem Verständnis von der Gleichrangigkeit der Ausschüsse zuwiderliefe. Dies gilt besonders, wenn dem Europaausschuss (wie bislang in jeder Legislaturperiode) ein Oppositionsabgeordneter vorsitzt. Die Ermächtigungsmöglichkeit ist deshalb zwar staatsrechtlich eine interessante, singuläre Form der Delegation, in der Parlamentspraxis aber bedeutungslos.

Außerdem gibt es eine Generalermächtigung des Ausschusses, eine Stellungnahme zu einer Unionsvorlage gegenüber der Bundesregierung abzugeben, sofern keiner der beteiligten Fachausschüsse widerspricht (§ 93 a Abs. 3 S. 2 GO-BT). Von dieser Ermächtigung ist in insgesamt nur vier Fällen Gebrauch gemacht worden. Der Europaausschuss erstattet über den Inhalt und die Begründung der Stellungnahme einen Bericht. Der Bericht wird als Bundestagsdrucksache verteilt und ist innerhalb von drei Sitzungswochen nach der Verteilung auf die Tagesordnung des Plenums zu setzen (§ 93 a Abs. 4 S. 1 GO-BT) [31] . Eine Aussprache findet nur statt, wenn sie von einer Fraktion oder von anwesenden fünf Prozent der Bundestagsmitglieder verlangt wird (§ 93 a Abs. 4 S. 2 GO-BT). Bislang ist nur über den Bericht zur EU-Grundrechtecharta diskutiert worden, weil er zusammen mit anderen Beratungsgegenständen auf der Tagesordnung gestanden hat [32] . Auch diese Ermächtigung hat in der Praxis also keine große Bedeutung.

Unter bestimmten Voraussetzungen kann der Ausschuss außerhalb des Zeitplans oder außerhalb des ständigen Sitzungsorts des Bundestags Sitzungen einberufen, wenn es die Terminplanung der EU-Organe erfordert und der Bundestagspräsident seine Genehmigung erteilt hat. Zwei solcher Sondersitzungen gemäß § 93 a Abs. 3 S. 5 GO-BT haben stattgefunden in der Sommerpause des Bundestags im Jahr 1996 im Zusammenhang mit den Beratungen des Ministerrats zum Europäischen Polizeiamt (Europol) und der Diskussion um die Beihilfepolitik der Europäischen Kommission in Ostdeutschland (Stichwort: "VW-Sachsen").

In dem Europaausschuss konzentriert sich die europapolitische Arbeit des Bundestags; er ist der zentrale Ort des europapolitischen Entscheidungsprozesses und deshalb als Integrationsausschuss zu bezeichnen. Ein besonders deutlicher Beleg für diese Tatsache ist, dass der Europaausschuss den Ratifikationsgesetzentwurf zum Amsterdamer Vertrag federführend beraten hat. Außerdem ist der Europaausschuss als Querschnittsausschuss zu charakterisieren. Denn er beschäftigt sich mit europäischen Angelegenheiten, die keinen sachpolitischen Schwerpunkt haben, der die Zuständigkeit eines Fachausschusses begründen würde. Aufgrund dieser Querschnittsfunktion liegt z. B. die Beratung der Agenda 2000 beim Europaausschuss. Dieser Beratungsgegenstand zeigt die enge Verbindung zwischen der Integrations- und der Querschnittsfunktion des Ausschusses. Die dritte Funktion des Europaausschusses ist es, als "Fachausschuss für europäische Angelegenheiten" zu agieren. In dieser Funktion ist er (meist mitberatender) Ausschuss für Vorlagen zu Entwürfen von Verordnungen und Richtlinien, die besondere integrationspolitische Bedeutung haben. Die Vorlagen zur BSE-Problematik sind beispielsweise federführend im Gesundheitsausschuss behandelt worden, während der Europaausschuss sein Augenmerk als mitberatender Ausschuss darauf gerichtet hat, inwieweit EG-Organen bzw. Mitgliedstaaten Vorwürfe in dieser Angelegenheit zu machen waren.

Der Europaausschuss ist nicht in die Umsetzung von EG-Richtlinien in deutsches Recht eingeschaltet, denn die Umsetzung erfolgt in aller Regel auf der Grundlage von Gesetzentwürfen der Bundesregierung. Diese Gesetzentwürfe werden im normalen Gesetzgebungsverfahren von den zuständigen Fachausschüssen beraten. Der Europaausschuss ist also ähnlich wie der Auswärtige Ausschuss kein Gesetzgebungsausschuss. Die bereits dargestellten Befugnisse des Europaausschusses zeigen vielmehr, dass der Ausschuss als Kontrollausschuss konzipiert ist. Er beschäftigt sich im Wesentlichen mit Entwürfen für gemeinschaftsrechtliche Rechtsetzungsvorhaben bzw. mit noch nicht umgesetztem Gemeinschaftsrecht und nicht mit Gemeinschaftsrecht, das bereits in Kraft ist [33] .

III. Verfahrenswege von Europaangelegenheiten im Deutschen Bundestag

Der Verfahrensgang ist unterschiedlich, je nachdem, um welche Europaangelegenheiten es sich handelt. Alle Änderungen der Verträge, auf denen die Union beruht, können nach Art. 48 EUV erst in Kraft treten, "nachdem sie von allen Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften ratifiziert worden sind". Gleiches gilt, falls aufgrund eines internationalen Abkommens eine Vertragsänderung erforderlich wird (Art. 300 Abs. 5 EGV). Art. 49 EUV stellt klar, dass ein Beitritt eines europäischen Staats zur Union ebenfalls einer solchen Ratifizierung bedarf. Gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften müssen die Mitgliedstaaten auch einen Beschluss des Rates zur polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit annehmen (Art. 42 EUV). Dies ist gleichfalls für das einheitliche Wahlverfahren so vorgesehen (Art. 190 Abs. 4 EGV). Art. 269 EGV bestimmt, dass der Haushalt der Europäischen Gemeinschaft unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln finanziert wird. Um welche Mittel es sich dabei handelt, lässt sich dem EG-Vertrag nicht entnehmen. Die Bestimmungen über das System der Eigenmittel der Gemeinschaft werden gemäß Art. 269 EGV vielmehr vom Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments einstimmig festgelegt und von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen. Alle diese Normen weisen die Mitgliedstaaten als die "Herren der Verträge" [34] aus.

Die im Gemeinschaftsrecht genannten verfassungsrechtlichen Vorschriften sind im deutschen Recht die Art. 23 Abs. 1 S. 2, 3; 59 Abs. 2 S. 1 GG. Aus ihnen folgt, dass die gemeinschaftsrechtlich geforderte Annahme bzw. Ratifikation durch Bundesgesetz zu erfolgen hat. Infolgedessen wird in solchen Fällen ein normales Gesetzgebungsverfahren gemäß Art. 76 ff. GG durchgeführt. Ohne Zustimmung des Bundestags kann also der EG-Rechtsakt nicht zustande kommen. Der Bundestag stellt die grundsätzlichen Integrationsweichen, indem er über die Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Union, ihren Fortbestand, ihre Entwicklung und ihre Finanzierung gemäß den Vorgaben des Grundgesetzes und des EUV und EGV entscheidet. Er gewährleistet also die Legitimation der Europäischen Union als solcher und auch die Legitimation der Rechtsetzung durch die Europäische Gemeinschaft.

Das Beratungsverfahren der weitaus meisten Unionsvorlagen im Bundestag hat seinen Ursprung in der Europäischen Kommission. Denn die Kommission hat ein fast uneingeschränktes Initiativmonopol für die Rechtsetzung der Gemeinschaft, d. h., der Rat erlässt die Rechtsakte der EG in aller Regel auf Vorschlag der Kommission. Sie leitet dem Rat den von ihr angenommenen Vorschlag für einen Rechtsakt zu. Der Rat besteht aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten (Art. 203 Abs. 1 EGV), die diese unterrichten. In der Bundesregierung gibt es nach wie vor kein Ministerium, das spezifisch für Europaangelegenheiten zuständig ist; die Einrichtung eines solchen Europaministeriums ist auch nicht geplant. Das Bundesministerium der Finanzen, das für die Bundesregierung in der Europapolitik die wesentlichen Koordinierungsaufgaben wahrnimmt, leitet die Unionsvorlage dem Europaausschuss zu (§ 93 Abs. 1 GO-BT). Die Zahl der dem Bundestag offiziell zugeleiteten Unionsvorlagen beträgt seit der 10. Wahlperiode durchschnittlich mehr als 2 000 pro Jahr [35] . Außer diesen Vorlagen werden dem Bundestag jährlich ca. 15 000 bis 20 000 Nachfolge- und Begleitdokumente zugesandt. Dabei handelt es sich z. B. um Vermerke, Mitteilungen, Korrigenda und Ähnliches. Erfahrungsgemäß vergehen zwischen dem Eingang der Vorlage beim Rat und ihrem Eingang beim Bundestag regelmäßig ca. zwei bis höchstens sogar vier Wochen. Das Zuleitungsschreiben enthält lediglich den amtlichen Titel der Vorlage sowie eine kurze Inhaltsangabe. In den Verfahrensgrundsätzen des Europaausschusses wird die Erwartung ausgesprochen, dass die Bundesregierung dem Ausschuss regelmäßig binnen fünf Sitzungstagen zu den übersandten Unionsvorlagen einen schriftlichen Bericht erteilt. Ausnahmen sind möglich; der vollständige schriftliche Bericht muss jedoch spätestens fünf Sitzungstage vor der Behandlung der Vorlage im Europaausschuss eingehen. Der Bericht muss beispielsweise Angaben über die Notwendigkeit einer europäischen Regelung (Subsidiaritätsprinzip), über die inhaltlichen Schwerpunkte und das deutsche Interesse enthalten, finanzielle Auswirkungen ansprechen und den Zeitplan für die Beratung nennen. Diese Berichtspflicht wird von der Bundesregierung im Wesentlichen erfüllt; allerdings nicht von allen Ressorts immer in zufriedenstellender Weise. Über Entschließungen des Europäischen Parlaments wird der Bundestag durch Schreiben des Generalsekretärs des Europäischen Parlaments an den Direktor beim Deutschen Bundestag unterrichtet.

Der Vorsitzende des Europaausschusses beginnt unverzüglich damit, die Beratungswünsche der Ausschüsse zu ermitteln, sobald er die Vorlage erhalten hat. Dabei wird er von seinem Ausschusssekretariat unterstützt. Der Bundestag beschäftigt sich also mit allen Vorlagen, die ihm zugeleitet werden; es findet keine Selektion statt. Die Beratungswünsche werden dem Ältestenrat vom Sekretariat über den Vorsitzenden des Europaausschusses zugeleitet. Auf dieser Basis wird der Entwurf einer Sammelübersicht über die Überweisungen erstellt (§ 93 Abs. 3 S. 1 GO-BT). Der Präsident des Bundestags überweist die Vorlagen im Benehmen mit dem Ältestenrat an einen Ausschuss federführend und an andere Ausschüsse zur Mitberatung (§ 93 Abs. 3 S. 2 GO-BT). Die Titel der überwiesenen Vorlagen werden in eine Bundestagsdrucksache aufgenommen. Aus dieser so genannten Sammelübersicht ist ersichtlich, welchen Ausschüssen die Vorlagen überwiesen wurden (§ 93 Abs. 4 GO-BT).

Dieses Verfahren ermöglicht es nicht, dass der Bundestag in dringenden Fällen Stellung nehmen kann. Beispielsweise stammt die Vorlage zum Flugverbot zwischen der Gemeinschaft und Jugoslawien [36] vom 5. Oktober 1999; die Verordnung dazu [37] datiert vom 11. Oktober und wurde am 12. Oktober 1999 im Amtsblatt publiziert [38] . Dem Bundestag wurde die Vorlage erst mit Schreiben des Bundesfinanzministeriums vom 8. November 1999 zugeleitet; die Überweisung erfolgte am 17. Dezember 1999 [39] . Am 15. März 2000, also ca. fünf Monate nach ihrem In-Kraft-Treten am 12. Oktober 1999, wurde die Verordnung im Europaausschuss beraten.

Unionsvorlagen werden nur selten gemäß § 93 Abs. 4 S. 2 GO-BT als Bundestagsdrucksache verteilt. Zu ca. fünf Prozent der Unionsvorlagen werden Beschlussempfehlungen vorgelegt und als solche auf die Tagesordnung des Bundestags gesetzt. Das Plenum berät sie in demselben Verfahren wie die Beschlussempfehlungen zu nationalen Vorlagen (§§ 62 Abs. 1 S. 2, 78 Abs. 1 S. 1 GO-BT). Die Ausschüsse nehmen die Unionsvorlagen in den meisten Fällen ohne ausführliche Beratung lediglich zur Kenntnis oder sehen von einer Beratung ab, sodass keine Drucklegung erfolgt. Nicht nur in den übrigen Fachausschüssen, sondern selbst im Europaausschuss werden 10, 20 oder mehr Vorlagen ohne Aussprache zur Kenntnis genommen, und zwar auch dann, wenn sie zur federführenden Beratung überwiesen worden waren. Der Ausschussvorsitzende teilt die Kenntnisnahme dem Bundestagspräsidenten mit. Sie wird als so genannte "Amtliche Mitteilung" ohne Verlesung in einer Anlage zum Plenarprotokoll veröffentlicht.

Konsequenzen kann die Behandlung europäischer Angelegenheiten im Bundestag nur haben, wenn sie sich für die Bundesregierung erkennbar manifestiert. Das ist schon der Fall, wenn Regierungsmitglieder an Plenar- oder Ausschusssitzungen teilnehmen, in denen Europaangelegenheiten behandelt werden, und so die Meinung der Parlamentarier zu diesen Angelegenheiten erfahren. Über Europaangelegenheiten wird im Bundestag häufig diskutiert, sowohl in breit angelegter Form im Plenum bzw. im Europaausschuss als auch in spezifischer Form in den Fachausschüssen. Konsequenz dieser Behandlung ist aber nur, dass die Bundesregierung über die Haltung des Bundestags informiert wird. Ein solch informelles Meinungsbild löst für die Bundesregierung noch keine Pflicht zur Berücksichtigung gemäß Art. 23 Abs. 3 S. 2 GG aus. Dazu ist eine Stellungnahme im Sinn dieser Vorschrift erforderlich. Sehr selten macht der Bundestag von der Möglichkeit Gebrauch, die Bundesregierung durch eine Stellungnahme zu Europaangelegenheiten politisch zu binden.

In der Praxis nicht unwichtig ist ein Verfahren der Ex-post-Kontrolle, das in der Ressortabsprache der Bundesregierung dargelegt ist und sich inzwischen eingespielt hat: Der Europaausschuss erwartet von der Bundesregierung, dass sie ihm nach dem Abschluss eines Unionsvorhabens unverzüglich berichtet, wie die Beschlüsse des Bundestags berücksichtigt worden sind, und dabei auch erläutert, ob und inwieweit sie entsprechenden Beschlüssen des Bundesrats gefolgt ist. Das federführende Ressort berichtet im Zusammenhang mit seiner Berichterstattung über eine Ratstagung.

Eine rechtlich zwingende Konsequenz für die Bundesregierung ergibt sich nur, wenn der Bundestag sie im Weg eines förmlichen Gesetzes festlegt. Das ist der Fall, wenn das Gemeinschaftsrecht verlangt, dass ein Akt von den Mitgliedstaaten gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften angenommen oder ratifiziert werden muss. Der Bundestag hat solche Gesetze bislang immer beschlossen und wird es weiterhin tun, solange die europäische Innenpolitik auf völkerrechtlichem Weg formuliert und vollzogen wird, d. h., dass die Regierungen auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts Verhandlungsergebnisse erzielen, die nur noch im Weg komplizierter Nachverhandlungen geändert werden können - was faktisch in aller Regel unmöglich ist. In dieser Situation befindet sich der Bundestag (wie die anderen Parlamente) in einem Dilemma, wenn er mit den Ergebnissen in zumindest einem wichtigen Punkt nicht einverstanden ist: Ratifiziert er, erklärt er sich mit dem Ergebnis einverstanden; ratifiziert er nicht, zerstört er das gesamte Ergebnis (bindend nicht nur für die eigene Regierung, sondern auch für alle anderen Mitgliedstaaten) und setzt sich damit dem Vorwurf aus, der Integration zu schaden.

Internet-Adressen des Autors:



www.bundestag.de

www.bundesregierung.de

www.bundesfinanzministerium.de

www.europarl.eu.int
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Fußnoten

1.
Siehe dazu Rudolf Kabel, Die Mitwirkung des Deutschen Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union, in: Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, München 1995, S. 114 ff.; Christian Rath, Die "unionswärtige Gewalt" des Deutschen Bundestages. Zur verfassungsrechtlichen Legitimation des gemeinschaftlichen Rechtssetzungsprozesses, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), (Sonderband) 1995, S. 124 ff. In der rechtsvergleichenden Studie von Philipp A. Weber-Panariello, Nationale Parlamente in der Europäischen Union, Baden-Baden 1995, wird der Bundestag auf den S. 197 ff. behandelt.
2.
Umfassend Winfried Kluth, Die demokratische Legitimation der Europäischen Union, Berlin 1995.
3.
Klaus Hänsch, Verhandlungen des EP, 20. 7. 1994, ABl. EG, Anhang Nr. 4-449, S. 16.
4.
Vgl. BVerfGE 89, S. 155-213.
5.
BVerfGE 89, S. 155, 184 ff.
6.
BVerfGE 89, S. 155, 156.
7.
Vgl. Sven Hölscheidt/Thomas Schotten, Demokratie in Europa nach der Maastricht-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in: Verwaltungsrundschau, (1994), S. 183, 184 m. w. N.
8.
Vom 27. 7. 1957, in: Bundesgesetzblatt (BGBl.) II S. 753.
9.
Ulf Oetting, Bundestag und Bundesrat im Willensbildungsprozess der Europäischen Gemeinschaften, Berlin 1973.
10.
Vgl. dazu R. Kabel (Anm. 1), S. 241, 248 ff.; Horst Ferdinand, EG-Vorlagen im Plenum, in: Hans-Achim Roll (Hrsg.), Plenarsitzungen des Deutschen Bundestages, Berlin 1982, S. 145, 157 ff.
11.
Vgl. BGBl. 1992 I S. 2086.
12.
BGBl. 1993 I S. 311.
13.
Interministerielle Vereinbarung der Europa-Staatssekretäre (für Europafragen zuständige Ressorts der Bundesregierung) zu §§ 3 ff. EUZBBG vom 26. 1. 1994 i. d. F. vom 10. 11. 1995. Abgedruckt in: Thomas Läufer (Hrsg.), Vertrag von Amsterdam. Texte des EU-Vertrages und des EG-Vertrages mit den deutschen Begleitgesetzen, Bonn 1999, S. 372 ff. Die Praxis verfährt inzwischen zum Teil abweichend von der Ressortabsprache.
14.
Vgl. Ruth Lang, Die Mitwirkungsrechte des Bundesrates und des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union gemäß Artikel 23 Abs. 2 bis 7 GG, Berlin 1997, S. 378 f.
15.
Vgl. Rupert Scholz, in: Theodor Maunz/Günter Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, München 1999, Art. 23 Anm. 111.
16.
Vgl. Ondolf Rojahn, in: Ingo von Münch/Philip Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band 2, München 1995³, Art. 23 Anm. 56; R. Scholz ebd.
17.
Vgl. Ingolf Pernice, in: Horst Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Band II, Tübingen 1998, Art. 23 Anm. 98.
18.
Vgl. ebd., Art. 23 Anm. 102.
19.
Vgl. R. Scholz, in: Th. Maunz/G. Dürig (Anm 16), Art. 23 Anm. 112, 115.
20.
Vgl. ebd., Art. 23 Anm. 117.
21.
Vgl. ebd., Art. 23 Anm. 117; I. Pernice, in: H. Dreier (Hrsg.) (Anm. 17), Art. 23 Anm. 105.
22.
Vgl. R. Lang (Anm. 14), S. 330 f., 371 f.
23.
Vgl. BT-Drs. 13/35 vom 23. 11. 1994; BT-Plenarprotokoll 13/6 vom 24. 11. 1994, S. 157 (B) f.
24.
Vgl. BT-Drs. 13/89 vom 14. 12. 1994; BT-Plenarprotokoll 13/9 vom 15. 12. 1994, S. 440 (B) ff.; BGBl. 1995 I S. 11; dazu Sven Hölscheidt/Thomas Schotten, Die künftige Gestalt des Unionsausschusses des Deutschen Bundestages, in: Integration, (1994), S. 230 ff.
25.
Abgedruckt in: Th. Läufer (Anm. 13), S. 366 ff.
26.
BT-Drs. 14/22 vom 9. 11. 1998; BT-Plenarprotokoll 14/4 vom 11. 11. 1998, S. 131 (C) f.
27.
Vgl. BT-Plenarprotokoll 14/50 vom 1. 7. 1999, S. 4321 (A).
28.
Vgl. O. Rojahn, in: I. v. Münch/P. Kunig (Hrsg.) (Anm. 16), Art. 45 Anm. 8.
29.
Vgl. ebd., Art. 45 Anm. 9.
30.
Vgl. ebd., Art. 45 Anm. 7.
31.
In der 13. Wahlperiode hat der Europaausschuss drei und in der 14. Wahlperiode eine Stellungnahme jeweils als federführender Ausschuss abgegeben. In allen Fällen hat der Bundestag Kenntnisnahme beschlossen. Im Folgenden werden die Berichte in chronologischer Reihenfolge aufgelistet; das Plenarprotokoll beinhaltet die Fundstelle des Kenntnisnahmebeschlusses: - BT-Drs. 13/5209 vom 3. 7. 1996 (Betrugsbekämpfung); BT-Plenarprotokoll 13/128 vom 10. 10. 1996, S. 11475 (B), - BT-Drs. 13/6638 vom 18. 12. 1996 (Beobachtungsstelle für Rassismus und Fremdenfeindlichkeit); BT-Plenarprotokoll 13/154 vom 31. 1. 1997, S. 13848 (A), - BT-Drs. 13/6891 vom 3. 2. 1997 (COSAC/Regierungskonferenz zur Revision des Maastrichter Vertrags); BT-Plenarprotokoll 13/160 vom 27. 2. 1997, S. 14421 (D), - BT-Drs. 14/1819 vom 19. 10. 1999 (EU-Charta der Grundrechte); BT-Plenarprotokoll 14/77 vom 3. 12. 1999, S. 7097 (B).
32.
Vgl. BT-Drs. 14/1819; BT-Plenarprotokoll 14/77, S. 7059 (D) ff.
33.
Vgl. Jacqueline Bila/Uwe Gehlen/Hartmut Groos/Beate Hasenjäger, Der Ausschuss für die Angelegenheiten der EU des Deutschen Bundestages, hrsg. vom Sekretariat des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union, Bonn 1998, S. 17 ff.
34.
Vgl. BVerfGE 89, S. 155, 190.
35.
Vgl. Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999 II, Baden-Baden 1999, S. 2590. Die Zahlen lauten im Einzelnen: 3. Wahlperiode (1957-1961): 13; 4. Wahlperiode (1961-1965): 224; 5. Wahlperiode (1965-1969): 745; 6. Wahlperiode (1969-1972): 946; 7. Wahlperiode (1972-1976): 1759; 8. Wahlperiode (1976-1980): 1706; 9. Wahlperiode (1980-1983): 1355; 10. Wahlperiode (1983-1987): 1828; 11. Wahlperiode (1987-1990): 2413; 12. Wahlperiode (1990-1994): 2070; 13. Wahlperiode (1994-1998): 2387.
36.
Vgl. Ratsdok-Nr. 11910/99.
37.
Vgl. Nr. 2151/1999 des Rates.
38.
Vgl. Amtsblatt (ABl.) L 264/3.
39.
Vgl. BT-Drs. 14/2414 Nr. 2.10.