Karikatur im Kladderadatsch 1867

13.9.2017 | Von:
Sascha Kneip
Wolfgang Merkel

Garantieren Wahlen demokratische Legitimität?

Zur Legitimationskraft alternativer Beteiligungsformen

Unter den vielen Varianten alternativer Beteiligungsformen jenseits demokratischer Wahlen werden derzeit zwei als besonders vielversprechend diskutiert: direktdemokratische Referenden sowie deliberative Konsultations- und Entscheidungsbeteiligungen durch Bürgerversammlungen, Bürgerräte, Bürgerhaushalte oder "Mini-Publics". Was ist unter demokratischen Legitimitätsgesichtspunkten von diesen Alternativen zu halten?

Volksabstimmungen

Am ehesten erzeugen Volksabstimmungen die Zustimmung der Bürger zum politischen System. Diese vom Demos direkt getroffenen Entscheidungen haben aus der Perspektive der Volkssouveränität eine nicht bestreitbare Legitimität. Legitimationstheoretisch sind direkte Entscheidungen des Staatsvolks jenen indirekten der gewählten Volksvertreter überlegen. In der Legitimationspraxis ist jedoch von kardinaler Bedeutung, in welchem Umfang der Demos tatsächlich an den Volksabstimmungen teilnimmt.[11] Nehmen weniger als 50 Prozent der Wahlberechtigten an einer Abstimmung teil oder entscheiden 25 Prozent der Stimmberechtigten gegen ein Gesetz, das zuvor von 75 Prozent der Parlamentarier gebilligt wurde – die vielleicht wiederum mit einer Wahlbeteiligung von 75 Prozent gewählt worden sind –, dann verblasst das Argument der legitimatorischen Überlegenheit direkter Volksabstimmungen erheblich. Hinsichtlich der Wahlbeteiligung sind hohe Abstimmungs- und Entscheidungsquoren eine legitimatorische conditio sine qua non von Volksabstimmungen.

Demokratietheoretisch vorbildlich geregelt ist dies etwa bei den abrogativen Referenden in Italien, durch die einzelne Gesetze aufgehoben werden können. Eine eher schlechte institutionelle Ausgestaltung manifestiert sich in den nicht vorhandenen oder relativ niedrigen Abstimmungsquoren in der Schweiz, Kalifornien oder den meisten deutschen Bundesländern, die dem italienischen Beispiel in dieser Hinsicht legitimatorisch deutlich unterlegen sind.[12] Empirische Analysen zeigen, dass Volksabstimmungen das Problem zurückgehender Bürgerbeteiligung und ansteigender sozialer Selektivität nicht lindern können. Das Gegenteil ist der Fall: Nicht "das Volk" stimmt ab, sondern eine soziale Schrumpfversion desselben begibt sich zu den Wahlurnen. In ihm sind die Gebildeten, die Besserverdienenden und die Männer überrepräsentiert. Der Demos zeigt also eine noch deutlich stärkere soziale Schieflage, als sie mit Recht bei Parlamentswahlen beklagt wird. Die direkte Demokratie verstärkt die diagnostizierte Krankheit der sozialen Selektion also, statt sie zu lindern.

Auch hinsichtlich der Substanz der Entscheidungen, den policies, fällt die Legitimationsprüfung eher negativ aus. In Ländern oder Einzelstaaten, in denen häufig Volksabstimmungen abgehalten werden, wie etwa der Schweiz und Kalifornien, setzen sich meist wirtschafts- und sozialpolitisch eher konservative und neoliberale Interessen in der Haushaltspolitik durch. Dies macht Volksabstimmungen gerade unter den neoklassischen Ökonomen wie Bruno Frey und Gebhard Kirchgässner so beliebt.[13] Geht es um Fragen der Gleichberechtigung und der Anerkennung von religiösen, ethnischen oder sexuellen Minderheiten, tendieren Volksentscheide, grosso modo, konservativer und illiberaler zu sein, als es Parlamentsentscheidungen sind oder wären.[14] Es ist daher kein Zufall, dass gerade die Rechtspopulisten gegenwärtig zu den entschiedensten Fürsprechern von Volksabstimmungen gehören. Auch, dass einige europäische Bevölkerungen (etwa in Frankreich, den Niederlanden, Großbritannien oder den Visegrád-Staaten) viel stärkere Vorbehalte gegen die europäische Integration hegen als die entsprechenden nationalen Parlamente, macht direktdemokratische Instrumente für Rechtspopulisten attraktiv.[15] Wesentliche Legitimationsprobleme der gegenwärtigen Demokratien wie die asymmetrische politische Partizipation oder den wachsenden Trend zur Illiberalität vermögen Volksabstimmungen jedenfalls nicht zu beheben.

Deliberation

Wenn es in den vergangenen drei Jahrzehnten ein neues Paradigma in der Demokratietheorie gegeben hat, dann jenes der Deliberation (Beratschlagung). Die theoretischen Grundlagen dafür hat vor allem Jürgen Habermas geschaffen. Ausgehend von seiner frühen Schrift zum "Strukturwandel der Öffentlichkeit" (1962), weiterentwickelt in seinem monumentalen Werk "Theorie des kommunikativen Handelns" (1981) und auf den Boden der rechtsstaatlichen Demokratie geholt in "Faktizität und Geltung" (1992), entwirft der Philosoph die Konturen und Begründungen einer Theorie der deliberativen Demokratie – einer Demokratie also, in der die Bürger unter anderem durch den öffentlichen Diskurs stärker an vernunftorientierten politischen Entscheidungsprozessen teilhaben.[16] Vielfach kopiert und ergänzt, selten erreicht und nie grundlegend infrage gestellt, hat die Politikwissenschaft daraus unterschiedlich voraussetzungsvolle Konzepte entwickelt.[17] Gemeinsam sind diesen mindestens drei tragende Elemente:
  • der freie und diskriminierungsfreie Zugang zu den Deliberationsarenen für alle (inclusion);
  • ein Moderator beziehungsweise "Ermöglicher", der sicherstellt, dass allen Teilnehmern die gleichen Diskussionschancen eingeräumt werden und sich keine Dominanzstrukturen herausbilden (facilitator);
  • die Zufälligkeit der Auswahl der Deliberationsteilnehmer, um einen repräsentativen Querschnitt aus der Bevölkerung abzubilden (randomness).
Über diesen drei Bedingungen schwebt die überragende Idee, Vernunft prozedural in die Politik einzuschleusen. Es geht dabei um nichts weniger als das Allgemeinwohl und das Nachdenken über die Rechtfertigung und die Bedingungen der Möglichkeit vernünftiger und fairer Politik. Strategisches, also macht- und interessengeleitetes Handeln soll durch kommunikatives, also verständigungsorientiertes Handeln ersetzt werden.[18]

Wir verkennen keineswegs mögliche positive Legitimationswirkungen der deliberativen Demokratie. Solche sind insbesondere dann zu vermuten, wenn die Ergebnisse demokratischer Deliberation die legitimitätserzeugenden "Schleusen demokratischer und rechtsstaatlicher Verfahren am Eingang des parlamentarischen Komplexes oder der Gerichte (…) passieren".[19] Dennoch lassen sich mehrere kritische Anmerkungen gegenüber deliberativen Versammlungen anführen – insbesondere dann, wenn ihnen nicht nur konsultative Kompetenzen, sondern auch Entscheidungsbefugnisse zuerkannt werden sollen.

Interessen: Der Ausschluss partikularer Interessen aus dem Diskurs überzeugt nicht. Pluralisten von Ernst Fraenkel bis Seymour Martin Lipset sehen gerade im freien, geregelten, aber durchaus konfliktiv ausgerichteten Streit unterschiedlicher Interessen die Essenz der Demokratie. An dessen Ende steht in der Regel nicht der Konsens, sondern der Kompromiss. Auch Chantal Mouffe sieht gerade im Konflikt das "eigentlich Politische". Ihn zu negieren, hieße, nur der Verschleierung der ökonomischen Gegensätze im Kapitalismus Vorschub zu leisten.[20] Ähnlich argumentiert Ian Shapiro, wenn er bezweifelt, dass sich für einige eklatante Interessen- und Weltanschauungsunterschiede überhaupt eine gemeinsame deliberative Identifizierung finden ließe.[21] Dies dürfte für so unterschiedliche Bereiche wie Fragen des Schwangerschaftsabbruchs ebenso gelten wie für den unterstützten Suizid oder die Steuer-, Sozial- und Tarifpolitik.

Kognition: Es drängt sich der Verdacht auf, dass auch durch "Expertenanhörungen" die erheblichen informationellen Unterschiede zwischen unterschiedlich gebildeten Bürgern in Fragen der Steuer- und Haushaltspolitik, der Regulierung internationaler Finanzmärkte oder der Klima-, Industrie- und Forschungspolitik nicht ausgeglichen werden können.

Das Gleiche gilt für die Rhetorik: Ein Staats- oder Rechtsanwalt, eine Professorin für Kognitionspsychologie oder eine TV-Journalistin verfügen schon aufgrund ihrer Profession über andere rhetorische Durchsetzungsfähigkeiten als ein Maurer, ein Müllwerker oder eine Kassiererin, deren berufliche Fähigkeiten nichts mit diskursiven Kompetenzen zu tun haben. Ihre Interessen kennen die Letztgenannten hingegen durchaus.

Facilitator: Der Facilitator soll zwar dafür sorgen, dass weder die unterschiedlichen informationellen Ressourcen noch die rhetorischen Fähigkeiten den symmetrischen Diskurs verzerren. Aber selbst wenn sich solch beeindruckende Persönlichkeiten in nennenswerter Zahl finden lassen, wirft dies sofort die alte Frage auf: Wer bewacht die Wächter, beziehungsweise wer kontrolliert die mit immenser potenzieller (Manipulations-)Macht ausgestatteten Facilitators?

Organisation: Wie viele deliberative (Mini-)Publics soll und kann es eigentlich geben? Und zu welchen Themen? Damit diese politisch wirklich von Bedeutung sein können, müssten sie zu Tausenden auf den unterschiedlichen Entscheidungsebenen institutionalisiert werden, was nicht sonderlich praktikabel erscheint. Wenn umgekehrt jedes Jahr nur eine nationale Deliberation stattfände, wäre diese eher ein partizipatives Placebo als ein relevanter Beitrag zur Politikproduktion.[22]

Akzeptanz: Es gibt keine besonders überzeugenden Argumente, warum Bürgerinnen und Bürger durch Los zustande gekommenen Laienversammlungen mehr Legitimitäts- und Effizienzglauben entgegenbringen sollten als den von ihnen gewählten Parlamenten und Repräsentanten, die über politische Erfahrung verfügen und der Rechenschaftspflicht und dem Transparenzgebot unterworfen sind.

Kurzum: Die Legitimationskraft deliberativer Verfahren ist in der Theorie groß, in der Praxis jedoch von beschränkter Güte. Deliberation kann und sollte daher innerhalb demokratischer Organisationen und Institutionen ein hohes Gewicht zukommen – außerhalb sollten ihr in der Regel nur konsultative Kompetenzen zugeschrieben werden. Für das eigentliche policy making taugen sie kaum.[23]

Kein Abgesang auf Wahlen

Dass die Legitimationskraft alternativer Beteiligungsformen und -verfahren überschaubar bleibt, heißt nun allerdings nicht, dass mit den demokratischen Wahlen alles zum Besten stünde. Für die demokratische Legitimität gegenwärtiger repräsentativer Demokratien ist es zweifellos problematisch, dass die traditionellen Akteure (Parteien) und Beteiligungsformen (Wahlen) Vertrauen und Unterstützung der Bürger verlieren, die Parteien aber nach wie vor die wichtigsten institutionellen Wächter der Politik- und Entscheidungsproduktion in allen etablierten Demokratien sind. Allerdings besitzen die politischen Parteien weiterhin umfangreichere Formen der Ex-ante-Legitimität (über freie und allgemeine Wahlen) und der Ex-post-Verantwortlichkeit (etwa für die Regierungspolitik), als sie jede NGO oder nichtgewählte politische Körperschaft hat oder haben kann. Die politischen Parteien stecken also gewissermaßen in einer legitimatorischen Klemme zwischen einer nachlassenden Verankerung in der Gesellschaft und sinkendem Vertrauen der Bürger einerseits und einem – über Wahlen legitimierten – fast monopolistischen Zugang zu den staatlichen Entscheidungsarenen und Ressourcen andererseits. Allerdings können auch die diskutierten "demokratischen Innovationen" diese Legitimitätslücke nur sehr begrenzt ausfüllen.

Die hier vorgetragenen Überlegungen sind daher auch kein Abgesang auf Wahlen, Parteien oder gar die repräsentative Demokratie. Allgemeine, gleiche und freie Wahlen sind in repräsentativ-demokratischen Regimen überlegene Legitimations- und Autorisierungsverfahren. Allein Volksabstimmungen können zumindest in der Theorie der Volkssouveränität eine höhere Legitimität beanspruchen. In der Praxis sind die demokratieproblematischen Nebenerscheinungen von Volksabstimmungen jedoch erheblich. Demokratische Innovationen wie Bürgerräte oder digitale Plattformen für Kampagnen und Abstimmungen können die repräsentative Demokratie ergänzen und beleben. Dies gilt aber zunächst nur für die Teilhabeseite der Demokratie. Für verbindliche gesellschaftliche Entscheidungen hingegen ist ihre demokratische Legitimitätsausstattung ausgesprochen dünn.

Die Grundfesten der repräsentativen Demokratie – Wahlen, Parteien, Parlamente – stehen also keineswegs vor ihrer Schleifung, wohl aber vor großen Herausforderungen. Um diesen zu begegnen, muss an erster Stelle eine Reformierung und Vitalisierung von Parteien, Parlament und Regierung selbst stehen. Demokratische Neuerungen können diese Versuche ergänzen, selten aber ersetzen. Es geht nicht allein um die Ablösung des Alten durch das Neue. Das Alte muss so lange Bestand haben, wie das Neue nicht zeigen kann, dass es zu mehr und nicht zu weniger demokratischer Legitimität führt. Dies ist nicht zuletzt das Grundprinzip deliberativer Argumentation.

Dieser Text ist eine erweiterte Fassung unseres Beitrags in den WZB-Mitteilungen, Heft 156.

Fußnoten

11.
Vgl. Wolfgang Merkel/Claudia Ritzi (Hrsg.), Die Legitimität direkter Demokratie, Wiesbaden 2017.
12.
Vgl. ebd.
13.
Vgl. u.a. Bruno S. Frey, Direct Democracy: Politico-Economic Lessons from Swiss Experience, in: American Economic Review 2/1994, S. 338–342; Lars P. Feld/Gebhard Kirchgässner, Direct Democracy, Political Culture, and the Outcome of Economic Policy. A Report on the Swiss Experience, in: European Journal of Political Economy 2/2000, S. 287–306.
14.
Vgl. etwa die unterschiedlichen Entscheidungen zu Migrationsfragen in Schweizer Kantonen, je nachdem, ob sie von den Kantonalparlamenten oder über Volksabstimmungen getroffen werden.
15.
Insofern sind Rechtspopulisten Realisten, die eine Übereinstimmung der Volksabstimmungspraxis mit ihrer Programmatik erkennen, während linke Parteien auf den Legitimationsvorteilen der Theorie direkter Demokratie beharren, ohne zur Kenntnis zu nehmen, dass diese in der Praxis manchen ihrer Prinzipien und Ziele zuwiderläuft.
16.
Vgl. Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats, Frankfurt/M. 1992.
17.
Vgl. Joshua Cohen, Deliberation and Democratic Legitimacy, in: Alan Hamlin/Philip Pettit (Hrsg.), The Good Polity: Normative Analysis of the State, Oxford 1989, S. 17–34; James S. Fishkin, Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform, New Haven 1991; Rainer Schmalz-Bruns, Reflexive Demokratie. Die demokratische Transformation moderner Politik, Baden-Baden 1995; John S. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations, Oxford 2000; Robert E. Goodin, Democratic Deliberation Within, in: Philosophy and Public Affairs 1/2000, S. 81–109; Amy Gutmann/Dennis F. Thompson, Why Deliberative Democracy? Princeton 2004; Rainer Forst, Die Herrschaft der Gründe. Drei Modelle deliberativer Demokratie, in: ders., Das Recht auf Rechtfertigung. Elemente einer konstruktivistischen Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt/M. 2007, S. 224–269; John Parkinson/Jane Mansbridge (Hrsg.), Deliberative Systems, Cambridge 2012; André Bächtiger/Dominik Wyss, Empirische Deliberationsforschung – ein systematischer Überblick, in: Zeitschrift für Vergleichende Politikwissenschaft 2/2014, S. 155–181.
18.
Die unterschiedlichen Konzepte, Verfahren, Voraussetzungen und Wirkungen können hier nicht ausführlich erläutert werden. Vgl. auch die zum Teil kritischen Abhandlungen von Adam Przeworski, Deliberation and Ideological Domination, in: Jon Elster (Hrsg.), Deliberative Democracy, Cambridge 1998, S. 140–160; Ian Shapiro, The State of Democratic Theory, Princeton 2003; Claudia Landwehr, Demokratische Legitimation durch rationale Kommunikation. Theorien deliberativer Demokratie, in: Oliver W. Lembcke/Claudia Ritzi/Gary S. Schaal (Hrsg.), Zeitgenössische Demokratietheorie, Band 1: Normative Demokratietheorien, Wiesbaden 2012, S. 355–385.; Danny Michelsen/Franz Walter, Unpolitische Demokratie. Zur Krise der Repräsentation, Berlin 2013; Wolfgang Merkel, Nur schöner Schein? Demokratische Innovationen in Theorie und Praxis, Otto-Brenner-Stiftung, OBS-Arbeitsheft 80/2015.
19.
Habermas (Anm. 16), S. 432.
20.
Vgl. Chantal Mouffe, The Democratic Paradox, London 2000.
21.
Vgl. Shapiro (Anm. 18), S. 10.
22.
Es kommt nicht von ungefähr, dass in den vergangenen Jahren immer wieder die gleichen deliberativen Versammlungen exemplarisch zitiert werden: die Citizens’ Assembly on Electoral Reform in British Columbia 2004, die Citizens’ Assembly on Electoral Reform in Ontario 2006/07; die verfassungsgebende Versammlung in Island 2010–2012 und die Convention on the Constitution in Irland 2013.
23.
So besteht eine eklatante Diskrepanz zwischen der Bedeutung deliberativer Theorieproduktion und der geringen Bedeutung, die deliberative Verfahren de facto in repräsentativen Demokratien jenseits der parlamentarischen Arena spielen (können).
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