APUZ Dossier Bild
1 | 2 | 3 | 4 | 5 Pfeil rechts

Durchsichtige Taschen oder schwarze Koffer?

Die rechtliche Regulierung der Parteifinanzen und der Fall der CDU


26.5.2002
Die politischen Parteien haben unter dem Grundgesetz bestimmte Funktionen zu erfüllen. Grundvoraussetzung dieser Funktionserfüllung sind innerparteiliche Demokratie und Achtung der Wettbewerbsregeln zwischen den Parteien.

I. Einführung



1. Die Unentbehrlichkeit politischer Parteien und die Notwendigkeit funktionssichernder Finanzierung



Politische Parteien sind in der parlamentarischen Demokratie des Grundgesetzes unverzichtbar. Wenn unter der normativen Idee der Volkssouveränität, die in Art. 20 II Grundgesetz (GG) verfassungskräftigen Ausdruck gefunden hat, das Volk die maßgebliche Bestimmungsgröße für die Inhalte der Politik sein soll, so bedarf es dafür der Organisationen. Für diese Vermittlungsaufgabe haben sich in den letzten 150 Jahren die Parteien herausgebildet. Sie erst geben dem Volk politische Handlungsfähigkeit und erlauben ihm, seine Interessen als maßgeblich in den politischen Entscheidungsprozess einzuspeisen.

Damit ist auch gesagt, dass der Finanzbedarf der politischen Parteien zu decken ist. Freilich ist bereits hier festzuhalten, dass es nicht darum geht, die Parteien als Selbstzwecke zu finanzieren: Die rechtliche Betrachtung hat immer von der Erfüllung der Parteifunktion, wie sie in Art. 21 I 1 GG zum Ausdruck kommt, auszugehen. Die rechtlichen Vorkehrungen zur Parteienfinanzierung verfolgen in erster Linie das Ziel, die ordentliche Funktionserfüllung der Parteien sicherzustellen, also den freien und chancengleichen Transport von Überzeugungen und Interessen der Bürger in den politischen Entscheidungsprozess.

Für die Versorgung der Parteien mit den notwendigen Finanzmitteln kommen mehrere Möglichkeiten in Betracht, zuvörderst natürlich Mitgliedsbeiträge, dann aber auch Spenden, Einkünfte aus Vermögen oder wirtschaftlicher Tätigkeit der Parteien, nicht zuletzt kennt man staatliche Zuwendungen.

2. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Parteienfinanzierung



Neben der Freiheit der parteipolitischen Betätigung, die in Art. 21 I 2 GG deutlich zum Ausdruck kommt, ist die Chancengleichheit aller Parteien und aller Bürger bei der parteipolitischen Betätigung das zweite Hauptelement der verfassungsrechtlichen Regulierung des Parteiwesens. Alle Parteien, gleichviel, welche Kreise der Bevölkerung und welche Interessen sie vertreten, sollen im politischen Wettbewerb der verschiedenen Auffassungen und Interessen chancengleich sein. Dies hat die Konsequenz, dass die Mitgliedsbeiträge, die einer ersten Betrachtung als die ideale Finanzierung der Parteien erscheinen, in ihrer Bedeutung nicht verabsolutiert werden dürfen, weil damit unterschiedliche Typen von Parteien ungleich behandelt würden. Neben Parteien, die stark von Mitgliedern leben, die das Parteigeschehen tragen und durch Beiträge finanzieren, gibt es andere, die eine Anhängerschaft ansprechen, die weniger zu organisierter Mitarbeit, aber zu Spenden an die Partei ihrer Wahl bereit ist. Beschränkte das Recht die Parteien auf die Finanzierung durch Mitgliedsbeiträge, so läge darin eine Benachteiligung letztgenannter Kreise. Die rechtliche Regulierung der Parteifinanzen ist durch das Verfassungsgebot der politischen Chancengleichheit verpflichtet, nicht einen Typus von Bürger oder Partei von vornherein besser zu behandeln als andere.

Die Gleichbehandlung ist also ein integraler Bestandteil der europäischen Verfassungstradition. Alle Bürger sollen die gleiche Chance haben, Politik zu beeinflussen. Dies findet sinnfälligen Ausdruck in der Wahlrechtsgleichheit des Art. 38 I 1 GG, geht aber darüber hinaus: "One man, one vote" ist nicht nur eine Regel des Wahlrechts, sondern ein fundamentales Verfassungsprinzip.

Dieses Prinzip begründet eine objektiv-rechtliche Verpflichtung, dafür zu sorgen, dass die gesellschaftlichen Ungleichheiten nicht die wahlrechtliche Gleichheit unterlaufen. Nicht nur auf dem Papier soll der demokratische Willensbildungsprozess allen Teilen der Bevölkerung die gleichen Chancen bieten. Wer reich an Prestige oder auch finanziellen Mitteln ist, soll diese Potentiale nicht ungehemmt in die Politik übertragen können. Das Recht ist deswegen von Verfassungs wegen gehalten, die Auswirkung gesellschaftlicher Potentiale der Einflussnahme auf die Politik zu neutralisieren.

Das Verfassungsprinzip der chancengleichen parteipolitischen Betätigung hat zu mehreren Konsequenzen für die rechtliche Normierung der Parteienfinanzierung geführt: Eine (teilweise) staatliche Finanzierung der Parteien ist eine wichtige Folgerung [1] . Ohne staatliche Mittel zur Parteienfinanzierung wären diejenigen Parteien, die wenig finanzkräftige Interessen vertreten, erheblich benachteiligt. Der Gesetzgeber hat deswegen in den §§ 18 ff. Parteiengesetz (PartG) staatliche Zahlungen an die Parteien eingeführt, die im hier gegebenen Zusammenhang nicht im Einzelnen nachzuzeichnen sind. Damit die Parteien nicht zu in sich selbst ruhender Selbstgefälligkeit auf staatlicher Finanzgrundlage verführt werden, hat das Bundesverfassungsgericht zu Recht eine relative Obergrenze für die Staatsfinanzierung gefordert [2] , die der Gesetzgeber mit § 18 V PartG umgesetzt hat. Gerade die Aufdeckung rechtswidriger privater Parteienfinanzierung sollte daran erinnern, dass ein deutlicher Sockel staatlicher Parteienfinanzierung unverzichtbar ist.

Auch unabhängig von der direkten staatlichen Parteienfinanzierung muss das Recht von Verfassungs wegen auf chancengleichheitsverträgliche Auswirkungen seiner Regelungen achten [3] . Dazu zählt etwa, dass steuerliche Begünstigungen für Spenden an politische Parteien in ihrem Umfang sehr begrenzt bleiben, damit das staatliche Recht nicht diejenigen, die zu großen Spenden fähig sind, auch in großem Umfange unterstützt. Ebenso dürfen Spenden von juristischen Personen an Parteien nicht steuerabzugsfähig sein, um zu vermeiden, dass diejenigen Bürger, welche die Finanzentscheidungen von Organisationen treffen können, vom Steuerrecht in ihrer politischen Präferenz stärker unterstützt werden als andere Bürger [4] .

Nicht zuletzt gilt es, die privaten Finanzleistungen an die Parteien in einer Weise zu regeln, dass dem Gebot politischer Chancengleichheit möglichst entsprochen wird. Das wesentliche Instrument hierfür ist das in Art. 21 I 4 GG aufgestellte Öffentlichkeitsgebot für die Parteifinanzen. Es erfasst selbstverständlich auch die öffentlichen Mittel, seine hauptsächliche Stoßrichtung zielt aber auf die politische Einflussnahme durch private Zuwendungen. Der Kern der Publizitätsregelungen des Parteiengesetzes (§§ 23 ff.) ist von der Verfassung selbst geboten.

Mit dieser Publizitätspflicht für die Parteifinanzen werden mehrere Ziele verfolgt. Das Publizitätsgebot für die Parteifinanzen nach Art. 21 I 4 GG wurde im Blick auf Erfahrungen in der Weimarer Republik in das Grundgesetz aufgenommen, wo Industriekreise die Nationalsozialistische Partei durch wesentliche Spenden unterstützt hatten, ohne dass diese Form der politischen Parteinahme hätte öffentlich kontrolliert werden können. Das Publizitätsgebot für die Einnahmen, hier geht es insbesondere um Spenden, soll sichtbar machen, von wem Parteien finanzielle Zuwendungen erhalten - und wem sie deswegen möglicherweise verpflichtet sind. Damit die Volksweisheit "Wer zahlt, schafft an" sich nicht ungebremst in der Politik durchsetzt, sollen wesentliche Einnahmen einer Partei öffentlich gemacht und damit kontrollierbar werden.

Neben dieser äußeren Seite dient die Öffentlichkeit der Parteifinanzen auch der innerparteilichen Demokratie. Das Publizitätsgebot für die Verwendung der Mittel der Partei empfängt seinen Sinngehalt von Art. 21 I 3 GG her [5] . Auch innerparteilich soll die Transparenz der Finanzströme diese als Mittel innerparteilicher Machtsicherung kontrollierbar machen und damit entschärfen. Zahlungen an Untergliederungen der Partei oder auch an einzelne Funktionsträger können Abhängigkeiten begründen, die sich beim innerparteilichen Kampf um die Macht auswirken. Geld soll als Mittel des innerparteilichen Machterwerbs oder der innerparteilichen Machtsicherung weitgehend ausscheiden. Finanztransfers innerhalb von Parteien kann es, ja muss es geben [6] , dieser soll aber von den dazu berufenen, gewählten Parteigremien beschlossen werden und unter öffentlicher Kontrolle stehen.

Nur eine Partei, die in diesem Sinne intern demokratisch ist, kann ordnungsgemäß so funktionieren, wie das Grundgesetz dies erwartet, nämlich allen Parteimitgliedern und allen externen Wünschen, die an die Partei herangetragen werden, gleiche Chancen einräumen, sich parteiintern durchzusetzen. Die Transparenz der Parteifinanzen auch im Inneren versetzt erst die Parteien in den Stand, einen chancengleichen Wettbewerb zu organisieren und der Übersetzung finanzieller Macht in innerparteiliche Dominanz zu steuern. Die öffentliche Rechenschaftslegung über die Verwendung der Parteimittel ist also ebenso wichtig wie diejenige über die Herkunft der Mittel einer Partei; erst beide zusammen sichern die verfassungsgemäße Funktionserfüllung durch die Parteien, und dies meint wesentlich eine tatsächliche chancengleiche politische Willensbildung.

Schließlich ist die öffentliche Rechenschaftspflicht für die Parteifinanzen auch im Hinblick auf die ordnungsgemäße Amtsführung der staatlichen Instanzen zu sehen. In den Spitzenpositionen der staatlichen Entscheidungen agieren parteipolitisch rekrutierte Amtsträger. Die Offenlegung der Parteifinanzen soll also präventiv wirken gegen die Käuflichkeit staatlicher Entscheidungen und zugleich das - begründete! - Vertrauen in die Neutralität der Amtsführung staatlicher Stellen bewahren.

Insgesamt ist festzuhalten, dass die Bestimmungen über die Offenlegung der Parteifinanzen von den Verfassungsnormen der Publizität der Parteifinanzen und der innerparteilichen Demokratie getragen werden; sie entsprechen dem funktionellen Zusammenspiel von innerparteilicher Demokratie, Offenlegungspflicht für die Parteifinanzen und politischer Chancengleichheit. Die Qualifizierung dieser Vorschriften als "rein formal" verkennt diese Qualität. Tatsächlich handelt es sich bei wesentlichen Verstößen gegen die einschlägigen Vorschriften des Parteiengesetzes materiell um die Verletzung von Verfassungsrecht.


Fußnoten

1.
Für einen Anspruch auf (teilweise) Staatsfinanzierung vgl. Martin Morlok, in: Horst Dreier (Hrsg.), GG-Kommentar, Bd. 2, 1998², Art. 21 Rn. 44 ff. m. w. N. auch zur Gegenmeinung. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage bislang offen gelassen (BVerfGE 85, 264 [288]).
2.
Vgl. BVerfGE 85, 264 (288 ff.).
3.
Aus der Rechtsprechung BVerfGE 8, 51 (66); 24, 300 (357 ff.); 52, 63 (91); 85, 264 (313).
4.
Vgl. BVerfGE 85, 264 (314 f.).
5.
In Reaktion auf die sog. Flick-Affäre wurde 1984 das Grundgesetz und demgemäß auch das Parteiengesetz geändert und die Veröffentlichungspflicht auch auf die Verwendung der Parteimittel und das Vermögen der Parteien erstreckt. Wenn derzeit im Hinblick auf die Millionen, welche die hessische CDU heimlich im Ausland gehalten hat, vom eigenen Vermögen der Partei gesprochen wird, so darf dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass diese Nichtaufführung im Rechenschaftsbericht einem ausdrücklichen Verfassungsgebot widersprach.
6.
S. auch den ausdrücklichen Hinweis in § 22 PartG.