Unruhige See vor Korsika

15.12.2017 | Von:
Aletta Mondré
Annegret Kuhn

Ocean Governance

Fragmentierung und Koordination

Der Bereich Meeresumweltschutz wird auf globaler Ebene zentral durch das SRÜ geregelt. Die rechtliche Verantwortung für die Meeresumwelt in den küstennahen und -fernen Gewässern wird dabei primär den Küstenstaaten zugeschrieben, die das "souveräne Recht [besitzen], ihre natürlichen Ressourcen im Rahmen ihrer Umweltpolitik und in Übereinstimmung mit ihrer Pflicht zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt auszubeuten".[5] Auch für die Gebiete jenseits nationaler Hoheitsgewalt, also für die Hohe See und den im SRÜ als "Gebiet" bezeichneten Meeresboden unter der Hohen See, legt das SRÜ einige Verpflichtungen zur internationalen Zusammenarbeit zum Schutz des Meeres fest, ohne allerdings konkrete Kooperationsformen zu nennen. Weitere, deutlich spezifischere Aspekte von Meeresumweltschutz auf globaler Ebene lassen sich hingegen im Rahmen des Internationalen Übereinkommens zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (MARPOL) von 1973 finden.

Auf regionaler Ebene wird der marine Umweltschutz durch vier internationale Konventionen geprägt: der 1976 unterzeichneten Barcelona-Konvention zum Schutz des Mittelmeeres vor Verschmutzungen sowie der Helsinki-Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebiets (HELCOM), der Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (OSPAR) und der Bukarest-Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Schwarzen Meeres, die alle 1992 verabschiedet wurden. In jüngerer Zeit werden diese Abkommen zunehmend durch Anstrengungen der Europäischen Union zum marinen Umweltschutz ergänzt. So wurde 2008 die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL) zum Schutz, zum Erhalt und – wo möglich – zur Wiederherstellung der Meeresumwelt erlassen. Die MSRL wiederum wurde 2014 teilweise in die EU-Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung integriert (Meeresraumordnungsrichtlinie, MRO). Bisher gibt es jedoch keinen einheitlichen Ansatz, Meeresumweltschutz in die MRO einzubinden.[6]

In Deutschland wird der marine Umweltschutz auf nationaler Ebene primär vom Rahmen der Nationalen Strategie zur Nachhaltigen Nutzung und zum Schutz der Meere von 2008 geprägt. Darüber hinaus hat Deutschland 2009 als erster Mitgliedsstaat der Europäischen Union – gemäß der Aufforderung in der MSRL – eine nationale maritime Raumordnung erlassen. Diese legt Ziele und Grundsätze der wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Nutzung der Meere, der Seeschifffahrt sowie zum Schutz der Meeresumwelt fest. Auf Länderebene gibt es zudem in den norddeutschen Bundesländern unterschiedliche Ansätze zum Meeres- und Küstenschutz, die meist im Rahmen von Landesentwicklungsplänen formuliert werden und in zunehmendem Maße von dem Anspruch geprägt sind, unterschiedliche Nutzungsansprüche von Schifffahrt, Tourismus, Energiegewinnung sowie marinem Umwelt- und Tierschutz abzustimmen und miteinander in Einklang zu bringen.

Angesichts der Fragmentierung des Meeresumweltschutzes und der immer wieder starken Kritik daran, lassen sich in den vergangenen Jahren einige neuere Initiativen für eine verbesserte – vor allem intersektorale – Koordinierung und Kohärenz unterschiedlicher politischer Regelungen und Maßnahmen ausmachen. Ein Beispiel dafür ist die Einrichtung des Fisheries and Environmental Forum innerhalb der HELCOM im Jahr 2008, das nicht nur Kommunikationsplattform zwischen Fischereipolitik und mariner Umweltpolitik ist, sondern ebenso Ausgangspunkt für gemeinsam abgestimmte Maßnahmen. Auch lässt sich eine verstärkte Koordinierung der strategischen Ziele von HELCOM und OSPAR auf der einen Seite sowie MSRL auf der anderen Seite beobachten.[7] Nach wie vor gilt jedoch, dass die marine Umweltpolitik von zu wenig internationaler Abstimmung und Kooperation geprägt ist, was sich nicht zuletzt in wiederkehrenden interorganisationalen Konflikten zeigt – etwa zwischen dem Regional Seas Programme des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) und dem FAO-Fischereiausschuss über Fischerei, marinen Umweltschutz und Meeresschutzgebiete.[8]

Die internationale Fischereipolitik selbst ist ein Politikfeld, das bis heute durch eine extrem hohe innere Fragmentierung gekennzeichnet ist. Während auf globaler Ebene der 1965 gegründete Fischereiausschuss der FAO für Fragen der Fischerei und Aquakultur zuständig ist, gibt es auf regionaler Ebene eine Vielzahl an internationalen Fischereikommissionen und -ausschüssen, deren Mandate sich auf räumlich abgegrenzte Meeresgebiete beziehen. So existieren allein für das Gebiet des Atlantischen Ozeans fünf zwischenstaatliche Institutionen, die sich mit der Regulierung der Fischbestände zur Optimierung des Fischfangs und zur Erhaltung der Fischressourcen befassen.[9] Mitgliedsstaaten der jeweiligen Regionalorganisationen sind nicht nur Anrainerstaaten, sondern auch Staaten, die in den jeweiligen Meeresregionen in verstärktem Maße Fischfang betreiben. Für das Management bestimmter Fischarten wie beispielsweise Lachs und Pollack, vor allem aber für Thunfisch, gibt es nochmals eigene regionale Fischereiorganisationen.[10]

Auf der Ebene der Europäischen Union gibt es die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP), deren Anfänge in den 1980er Jahren liegen. Nachdem sie vor allem aufgrund der andauernden Überfischung und unzureichender Kohärenz mit den nationalen Fischereipolitiken lange Zeit scharfer Kritik ausgesetzt war, wurde ab 2009 ein Reformprozess eingeleitet. Dieser sollte letztlich zu einer besser koordinierten sowie nachhaltigeren Fischereipolitik führen, um eine Erholung der Fischbestände zu ermöglichen. In diesem Kontext strukturierte die EU um und betonte den integrativen Ansatz in der neu benannten Generaldirektion für maritime Angelegenheiten und Fischerei (MARE). All diese Institutionen mit unterschiedlichen Governancestrukturen konnten die Überfischung der Meere bislang jedoch nicht eindämmen.

Ausblick

Sowohl beratende als auch politische Akteure nehmen die Fragmentierung in der Ocean Governance als problematisch wahr. Aufgrund der skizzierten parallelen Ordnungslogiken von Raum einerseits und Sektor andererseits sowie angesichts des Mehrebenensystems bedarf es großer Anstrengungen und politischen Willens, um Abhilfe zu schaffen. Und überall dort, wo eine angemessene Regulierung besteht, bedarf es einer konsequenten Umsetzung der Vorschriften. Die Hinwendung zu einer integrierten Meerespolitik bietet eine vielversprechende Perspektive für eine bessere Koordination zwischen den vielfältigen Nutzungsansprüchen und zahlreichen Regulierungsautoren.

In jüngster Zeit gewann Meerespolitik erheblich an internationaler Bedeutung. So entstanden neue zivilgesellschaftliche Organisationen wie das Global Ocean Forum, die unter anderem politische Empfehlungen unterbreiten. Auch für politische Entscheidungsträger hat der Stellenwert der Meerespolitik deutlich zugenommen. Im Sommer 2017 fand die erste Konferenz der Vereinten Nationen zum Schutz des Ozeans statt, und im September desselben Jahres ernannte der UN-Generalsekretär mit Peter Thomson sogar einen Sondergesandten für den Ozean. In laufenden internationalen Verhandlungen über weitere Abkommen sollen bestehende Regulierungslücken geschlossen und beispielsweise das Management von Meeresschutzgebieten verbessert werden.

Zurzeit erscheint marine Raumplanung als vorherrschende Lösungsstrategie, um die sektorale Ordnungslogik aufzuweichen und in designierten Räumen eine bessere Koordination der intensivierten Nutzungsansprüche und eine einheitliche Regulierung zu erreichen. Dabei werden unter Einbeziehung betroffener Akteure sämtliche Aktivitäten und deren Auswirkungen in einem genau bestimmten Gebiet zusammen betrachtet und reguliert. Der große Vorteil dieser Herangehensweise besteht in dem aktiven Bemühen, verschiedene Interessen einschließlich des Meeresschutzes auszutarieren. Allerdings könnte sich daraus wiederum eine fortschreitende Fragmentierung ergeben, die dann eher räumlich als wie bisher sektoral strukturiert ist. Die Transnationalität von Ocean Governance erfordert jedenfalls eine gemeinschaftliche Herangehensweise, in der einzelne Staaten mit in der Praxis bewährten Governancemechanismen positive Beispiele geben könnten.

Fußnoten

5.
SRÜ, Teil XII, Abschnitt 1, Artikel 193.
6.
Vgl. Kyriazi Zacharoula et al., The Integration of Nature Conservation into the Marine Spatial Planning Process, in: Marine Policy 38/2013, S. 133–139.
7.
Vgl. Kjell Grip, International Marine Environmental Governance: A Review, in: Ambio 4/2017, S. 413–427.
8.
Vgl. Stephen M. Redpath et al. (Hrsg.), Conflicts in Conservation: Navigation Towards Solutions, Cambridge 2015.
9.
Und zwar: der Fischereiausschuss für den östlichen Mittelatlantik (CECAF), die Fischereikommission für den westlichen Mittelatlantik (WECAFC), die Kommission für die Fischerei im Nordostatlantik (NEAFC), die Organisation für die Fischerei im Nordwestatlantik (NAFO) sowie die Kommission für die Fischerei im Südostatlantik (SEAFO).
10.
Etwa die Organisation für die Lachserhaltung im Nordatlantik (NASCO), die Internationale Kommission für den Schutz des atlantischen Thunfischs (ICCAT) oder die Kommission für die Erhaltung von Südlichem Blauflossenthun (CCSBT), um nur einige zu nennen.
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Autoren: Aletta Mondré, Annegret Kuhn für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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