30 Jahre Mauerfall Mehr erfahren
Bug eines Containerschiffs auf der Elbe

19.1.2018 | Von:
Gabriel J. Felbermayr

Ein Schaf unter Wölfen? Die Europäische Union und der Freihandel

Handelspolitik der EU

Zunächst zum schönen Schein: Die angewandten Importzölle der EU sind niedrig.[2] Im handelsgewichteten Durchschnitt betragen sie lediglich 1,60 Prozent; die USA kommen auf einen Wert von 1,61 Prozent und China auf 3,52 Prozent. Gewichtete Durchschnitte können jedoch irreführend sein, weil Produkte mit hohen Zöllen und daher niedrigem Handelsvolumen mit kleinen Gewichten in die Berechnung eingehen. Betrachtet man ungewichtete Durchschnitte, kommt die EU auf 1,92 Prozent, die USA auf 2,79 Prozent und China gar auf 7,76 Prozent.

Die EU hat nach Angaben der WTO mit 64 Partnerländern Freihandelsabkommen abgeschlossen. Die USA kommen lediglich auf 20 Abkommen, China auf 24. In der Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer (G20) ist die EU damit mit großem Abstand Spitzenreiter. Natürlich sind unter den EU-Abkommen viele mit außenwirtschaftlich relativ unbedeutenden Ländern, zum Beispiel Armenien, Georgien, Island oder San Marino. Aber unter den Partnern sind auch Schwergewichte wie Mexiko, Kanada, Türkei oder Südafrika, sodass ein Anteil von circa 8 Prozent des Weltbruttosozialprodukts von EU-Freihandelsabkommen erfasst ist. Außerdem hat die EU eine sehr ambitionierte Agenda: Aktuell verhandelt sie mit einer ganzen Reihe von Ländern, die – wenn das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) mitgezählt wird – 44 Prozent der Weltnachfrage abdecken.

Auch bei der Verwendung von Strafzöllen zur Ahndung von Dumping ist die EU relativ zurückhaltend:[3] Sie hat zwischen Juli 2016 und Juni 2017 zwölf neue Antidumpingverfahren in die Wege geleitet, genauso viele wie zwischen Juli 2015 und Juni 2016. China weist ähnliche Statistiken auf. Die USA hingegen haben in der gleichen Zeit 47 Verfahren eingeleitet; zwischen Juli 2015 und Juni 2016 waren es sogar 51 – noch unter der Obama-Administration wohlgemerkt. Außerdem erhebt die EU regelmäßig geringere Antidumpingzölle als die USA. Verhaltener ist die EU ebenso beim Umgang mit anderen Handelsschutzinstrumenten: zum Beispiel bei angeblichen Verwendungen von Subventionen im Exportland oder bei extrem kurzfristigen Zuwächsen von Importen.

Oberflächlich betrachtet, erscheint die EU also in der Tat als wahrer Musterschüler des Freihandels – und das, obwohl wichtige Mitglieder, allen voran Frankreich, traditionell nicht gerade Verfechter offener Märkte sind. Doch der schöne Schein trügt – vor allem mit Blick auf die von der EU erhobenen Strafzölle.

Donald Trump hat während seines Wahlkampfes immer wieder gedroht, auf chinesische und mexikanische Güter Strafzölle zu erheben, um vermeintlich unfaires Verhalten zu sanktionieren. Dabei blieb er typischerweise im Unklaren, wie er sich das genau vorstellt. Zölle gegen alle Importe Chinas oder Mexikos würden jedenfalls gegen WTO-Regeln verstoßen. Seine Aussage, dann müsse man eben aus dem multilateralen System austreten, war und ist wenig glaubwürdig. Schließlich schützt die WTO ebenso den Dienstleistungshandel, in dem die USA einen erheblichen Überschuss erzielen, aber auch geistiges Eigentum (wie die Marke "Trump") sowie amerikanische Auslandsinvestitionen.

In den ersten Monaten nach Trumps Amtsantritt offenbarte sich, dass er mit Strafzöllen die schon angesprochenen Handelsschutzinstrumente der WTO meinte. Diese können nicht ohne Weiteres auf die Exporte ganzer Länder erhoben werden, sondern beziehen sich auf einzelne Produkte einzelner Firmen. Darauf zielt Trump ab, wenn er etwa auf Stahlprodukte der Hütte Dillingen oder von Salzgitter Antidumpingzölle erhebt. Ende 2016 waren 3,6 Prozent der amerikanischen Importe von solchen Strafzöllen betroffen; Ende 2017 könnten es 7,4 Prozent sein.[4] Dabei sind Produkte aus China, aber auch Kanada, Südkorea und Indien besonders betroffen.

Unter "Dumping" fällt, wenn ein Produzent auf seinem Heimatmarkt einen höheren Preis verlangt als auf dem Exportmarkt. Wenn dieser Umstand die wirtschaftlichen Interessen eines Produzenten im Exportmarkt negativ beeinflusst, kann er bei seiner Regierung eine Antidumpinguntersuchung anstrengen. Dafür muss ein kausaler Zusammenhang zwischen dem Dumping und den angeblichen wirtschaftlichen Einbußen nachgewiesen werden. Der Antidumpingzoll berechnet sich dann aus der Differenz zwischen dem Verkaufspreis auf dem Heimatmarkt und jenem auf dem Exportmarkt.

Antidumpingzölle sind im WTO-Recht vorgesehen, dennoch haben sie unter Ökonomen einen schlechten Ruf.[5] Der bloße Umstand, dass Exporteure auf ausländischen Märkten auf niedrigere Preise setzen als auf ihren Heimatmärkten, stellt erstmal keinen Nachteil für das Importland dar. Im Gegenteil: Wenig für Importe bezahlen zu müssen, ist ein Vorteil. Wenn China der EU Geschenke macht, ist es wirklich im gesamtwirtschaftlichen Interesse der Union, diese Geschenke abzulehnen?

Wenn zwei Firmen in Abwesenheit von Handel in ihren jeweiligen Märkten Monopolisten sind, dann kann die Möglichkeit von Handel sogar zu reziprokem Dumping führen: Beide Unternehmen verkaufen ihr Produkt im jeweiligen Ausland zu niedrigeren Preisen als im Inland, weil sie im Export von Transportkosten belastet sind und einen Teil dieser Kosten selbst tragen.[6] Beide Länder könnten darauf theoretisch mit Strafzöllen reagieren. Die Leidtragenden wären die Käufer der betroffenen Güter: andere Unternehmen und Konsumenten.

Es gibt jede Menge politökonomische Evidenz dafür, dass die sogenannten Handelsschutzinstrumente aus klassischen protektionistischen Motiven heraus eingesetzt werden.[7] Zum Beispiel nimmt ihr Einsatz sprunghaft zu, wenn im Inland eine Rezession herrscht. Und sie werden vor allem in Sektoren angewandt, in denen eine überschaubare Anzahl von Marktteilnehmern über besonders gute Kontakte in die Politik verfügen. Dies ist etwa im Stahl- oder Chemiesektor der Fall.[8] Das Kernproblem bei Antidumpingzöllen ist, dass ihre Einhebung bei einigen wenigen Unternehmen hohe Gewinne ermöglicht beziehungsweise Verluste abwendet, die Kosten aber bei vielen Verbrauchern anfallen.

Auch die EU setzt diese Instrumente häufig ein, wenn auch seltener als die USA: Sie erhebt Antidumpingzölle auf Stahl- und Chemieprodukte aus China, Russland und Indien von bis zu 48 Prozent, Biodiesel aus Argentinien und Brasilien von bis zu 180 Euro pro Tonne, Bioethanol aus den USA (10 Prozent), Solarpanels aus China und anderen Ländern (bis zu 65 Prozent) sowie auf Fahrräder aus verschiedenen asiatischen und nordafrikanischen Staaten (48 Prozent). Die Liste lässt sich mühelos verlängern.

Die EU ist dabei typischerweise weniger aggressiv als die USA. Im Durchschnitt sind die europäischen Zölle niedriger, aber die europäischen Importe aus China brechen bei steigenden Preisen eher ein als die amerikanischen Importe, sodass sich die handelszerstörenden Wirkungen der europäischen und amerikanischen Zölle kaum voneinander unterscheiden.[9]

Die EU hat kürzlich erst die Regeln zur Berechnung von Antidumpingzöllen verschärft. Ausgangspunkt war folgender: Beim Beitritt Chinas zur WTO im Dezember 2001 wurde ein auf 15 Jahre befristetes Beitrittsprotokoll verabschiedet, dass den WTO-Mitgliedern erlaubte, China als Nichtmarktwirtschaft einzustufen. Damit ist die Möglichkeit verbunden, die Exportpreise chinesischer Hersteller nicht mit den chinesischen Heimatpreisen vergleichen zu müssen, die wegen fehlender marktwirtschaftlicher Bedingungen verzerrt sind, sondern mit den Heimatpreisen vergleichbarer ("analoger") Länder wie Brasilien und Indien. Weil diese Länder oft weniger wettbewerbsfähig sind als China, ergeben sich höhere Antidumpingzölle.[10] Die "Lösung" besteht nun darin, bei der Berechnung der Antidumpingzölle nicht mehr zwischen Marktwirtschaften und Nichtmarktwirtschaften zu unterscheiden, aber die Möglichkeit des Vergleichs mit "analogen" Ländern bei der Berechnung beizubehalten.

Insgesamt setzt die EU Antidumpingverfahren immer häufiger wegen des Verdachtes auf Subventionierung von Exporteuren ein und nicht wegen unfairem strategischen Preissetzungsverhalten seitens einzelner Unternehmen. Für erstere Fälle sind Antidumpingzölle eigentlich nicht vorgesehen. Das WTO-Recht kennt hier das Instrument des Ausgleichszolls. Diese Maßnahme wird allerdings sehr selten eingesetzt, da der Tatbestand juristisch schwieriger darzustellen ist. Vielleicht will die EU aber auch einfach das Thema "Subventionen" nicht direkt ansprechen, weil sie diese selbst vielfach einsetzt und in diesem Zusammenhang regelmäßig Handelskonflikte austragen muss, zum Beispiel mit den USA im Airbus-Boeing Fall.

Fußnoten

2.
Vgl. Weltbank, World Development Indicators, https://data.worldbank.org/data-catalog/world-development-indicators«.
3.
Vgl. World Trade Organization (WTO), Report on G20 Trade Measures, 30.6.2017, http://www.wto.org/english/news_e/news17_e/g20_wto_report_june17_e.pdf«.
4.
Vgl. Chad P. Bown, Steel, Aluminum, Lumber, Solar: Trump’s Stealth Trade Protection, Peterson Institute for International Economics, Policy Brief 17–21/2017.
5.
Vgl. ders., Taking Stock of Antidumping, Safeguards and Countervailing Duties, 1990–2009, in: The World Economy 12/2011, S. 1955–1995.
6.
Vgl. James Brander/Paul Krugman, A "Reciprocal Dumping" Model of International Trade, in: Journal of International Economics 3–4/1983, S. 313–321.
7.
Vgl. Bown (Anm. 5).
8.
Vgl. Kishore Gawande/Usree Bandyopadhyay, Is Protection for Sale? Evidence on the Grossman-Helpman Theory of Endogenous Protection, in: The Review of Economics and Statistics 1/2000, S. 139–152.
9.
Vgl. hier und im folgenden Gabriel Felbermayr/Alexander Sandkamp/Erdal Yalcin, New Trade Rules for China? Opportunities and Threats for the EU, (im Auftrag des Ausschusses für internationalen Handel), Brüssel 2016.
10.
Vgl. ebd., S. 12.
Creative Commons License

Dieser Text ist unter der Creative Commons Lizenz veröffentlicht. by-nc-nd/3.0/ Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Gabriel J. Felbermayr für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
Urheberrechtliche Angaben zu Bildern / Grafiken / Videos finden sich direkt bei den Abbildungen.