Bug eines Containerschiffs auf der Elbe
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Außenhandel für nachhaltige Entwicklung? Freihandelsabkommen zwischen der EU und dem globalen Süden


19.1.2018
Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und den afrikanischen, karibischen und pazifischen Ländern haben sich seit der Unabhängigkeit der ehemaligen Kolonien gewandelt. Die Handelsströme waren zunächst noch überwiegend auf Europa ausgerichtet, und Europa gewährte weitreichende Handelspräferenzen, die die industrielle Entwicklung befördern sollten. Inzwischen ist die Bedeutung anderer Handelspartner wie die USA, China oder weitere aufstrebende Schwellenländer erheblich gewachsen. Zugleich führte aber das Entstehen globaler Wertschöpfungsketten zu einer weltweiten Verschärfung des Wettbewerbs. Zudem sind interne Faktoren wie Rechtssicherheit, Infrastruktur oder politische Stabilität noch wichtiger für die wirtschaftliche Situation eines Landes geworden. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, welche Rolle dem Außenhandel eines Landes für seine Entwicklung zukommt und ob und inwiefern die Europäische Union durch eine entsprechende Ausgestaltung von Freihandelsabkommen mit ärmeren Ländern zu deren nachhaltiger Entwicklung beitragen kann.

Afrika ist für die EU mit einem Anteil von nur neun Prozent an den europäischen Importen und Exporten keine wichtige Handelsregion,[1] auch wenn sich das Handelsvolumen seit Anfang der 2000er Jahre auf über 150 Milliarden Euro vergrößert und damit etwa verdreifacht hat. Der größte Teil der Handelsströme mit der EU ist auf wenige afrikanische Länder konzentriert: allen voran auf Südafrika, die Maghreb-Staaten und Ägypten sowie Nigeria. Umgekehrt war die EU 2016 mit 41 Prozent (2000 rund 51) zwar noch immer wichtigster Abnehmer subsaharischer Exporte, doch Asien hat erheblich an Bedeutung gewonnen. Allein China und Indien nehmen zusammen rund 19 Prozent (2000 rund sechs Prozent) der Exporte ab.[2] Die Exporte Afrikas sind noch immer von Rohstoffen dominiert, einschließlich Agrarprodukte waren dies 2016 fast 73 Prozent. Die Exportstruktur unterscheidet sich allerdings je nach Absatzmarkt erheblich: Während Fertigwaren, deren Produktion zu Wertschöpfung und Arbeitsplätzen mehr beiträgt, im Außenhandel Subsahara-Afrikas mit der EU fast 21 Prozent ausmachen, im intra-subsaharischen Handel sogar fast 46 Prozent, sind es bei den Exporten nach China nur knapp acht Prozent.

Die Handelsströme afrikanischer Länder mit der EU finden in unterschiedlichen rechtlichen Rahmenwerken statt. Mit Nordafrika ist Europa über die Europäisch-Mediterrane Partnerschaft verbunden mit dem Ziel der Bildung einer Freihandelszone. Im Rahmen dieser Partnerschaft bestehen mit allen Mittelmeerländern außer Syrien und Libyen Freihandelsabkommen oder werden verhandelt.[3] Sie beschränken sich allerdings im Wesentlichen auf den Handel mit Industriegütern. Über eine Ausdehnung auf andere Bereiche wie Landwirtschaft oder Dienstleistungen wird verhandelt beziehungsweise sind Verhandlungen vorgesehen.

Wirtschaftspartnerschaftsabkommen EU-AKP



Besonders viel Aufmerksamkeit – und das gilt insbesondere für Deutschland – haben die Verhandlungen zu Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (Economic Partnership Agreements, EPA) mit den ehemaligen Kolonien auf sich gezogen. Diese Abkommen wurden zwischen 2002 und 2014 mit afrikanischen Regionen sowie mit der karibischen und der pazifischen Region verhandelt. Sie lösen die einseitigen Handelspräferenzen der EU gegenüber ihren ehemaligen Kolonien in Afrika, der Karibik und dem Pazifik (AKP) ab. Unter den EPA räumt die EU den Handelspartnern vollkommen zoll- und quotenfreien Marktzugang ein (100 Prozent) während die AKP-Regionen in geringerem Umfang (etwa 80 Prozent) ihre Märkte öffnen. Dabei ist der Zugang zum EU-Markt unter den EPA besser als die vorher geltenden Regelungen, nach denen nur etwa 97 Prozent der Importe aus den AKP-Staaten frei waren und gerade die wettbewerbsfähigeren (Agrar-)Sektoren der AKP-Länder ausgeschlossen blieben.

Mit den EPA sollen die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten dauerhaft auf eine Grundlage gestellt werden, die den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) entspricht. Dafür mussten nach dem Recht der WTO Freihandelszonen abgeschlossen werden, die "Reziprozität" (Marktöffnung von beiden Seiten) vorsehen. Kritiker stellten diese Notwendigkeit infrage, doch hat die Vergangenheit gezeigt, dass andere Handelspartner in Lateinamerika mit wachsendem Abstand von der Kolonialzeit eine Besserbehandlung der AKP-Staaten durch die EU nicht mehr akzeptieren wollten. So würden ohne EPA erneut Klagen in der WTO drohen, wie die EU bereits eine in den 1990er Jahren verloren hat: Lateinamerikanische Länder hatten geklagt, die einseitigen Zollvergünstigungen der EU für Bananen aus AKP-Staaten würden gegen das Diskriminierungsverbot der WTO verstoßen.[4] Die EU musste daraufhin ihr Einfuhrregime verändern, und die AKP-Staaten verloren weitgehende Handelspräferenzen. Die Frage der WTO-Kompatibilität der EPA ist also keine rein theoretische, legalistische Überlegung. Abgesehen davon, dass eine handelspolitische Benachteiligung von mit den AKP-Staaten vergleichbaren Ländern in Lateinamerika und Asien auch politisch nicht zu rechtfertigen ist, sieht heute die Mehrheit der EU-Mitgliedsstaaten auch aufgrund nicht vorhandener eigener Kolonialvergangenheit hierzu ohnehin keinen Anlass.

AKP-Staaten und EU hatten sich geeinigt, dass die EPA dem Oberziel nachhaltiger Entwicklung sowie der regionalen Integration dienen sollen. Dafür sollten neue Elemente in die Handelsbeziehungen aufgenommen werden. Die jahrzehntelangen einseitigen Handelspräferenzen hatten die Entwicklung der AKP-Staaten kaum befördern können: Weder konnte diese Ländergruppe ihren Anteil an den EU-Importen substanziell erhöhen noch die Rohstoffdominanz bei den Exporten (über 70 Prozent) verringern. Im Gegensatz dazu hatten asiatische Länder – ohne oder mit sehr viel geringeren Handelspräferenzen – in den vergangenen Jahrzehnten ihren Anteil am Außenhandel der EU erheblich steigern können. Deshalb war ein neuer Ansatz gefragt: Die EPA sollten thematisch umfassende Abkommen werden, einschließlich neuer Themen wie Dienstleistungen, Investitionen, öffentliches Beschaffungswesen oder Wettbewerbspolitik. Doch nur die karibische Region hat ein solches umfassendes und zukunftsorientiertes Abkommen geschlossen,[5] während die afrikanischen EPA sich überwiegend auf den Warenverkehr beschränken mit dem Ziel, die EU-Präferenzen zu erhalten beziehungsweise auszubauen.

13 AKP-Staaten in Afrika setzen inzwischen ein EPA um, manche davon seit einigen Jahren. Das EPA mit Madagaskar, Mauritius, Simbabwe und den Seychellen (Eastern and Southern Africa, ESA) ist seit 2012 in Kraft, das Abkommen mit Kamerun als einzigem Land in Zentralafrika seit 2014, das Abkommen mit Botswana, Lesotho, Mosambik, Namibia, Südafrika und Swasiland (Southern African Development Community, SADC) sowie zwei getrennte EPA mit der Elfenbeinküste und Ghana seit 2016. Bis dahin galt ab 2008 allerdings der zoll- und quotenfreie Marktzugang in die EU als Übergangslösung.

In West- und Ostafrika wird die Situation dadurch unübersichtlich, dass die Westafrikanische Wirtschaftsgemeinschaft (16 Länder) sowie die Ostafrikanische Gemeinschaft (fünf Länder) zwar ein EPA abgeschlossen haben, die Unterzeichnung aber in beiden Regionen Probleme bereitet: Nigeria zögert, und Tansania hat geäußert, nicht unterzeichnen zu wollen. Die Position Tansanias erklärt sich dadurch, dass die EU im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems für Entwicklungsländer allen am wenigsten entwickelten Ländern (LDC) ebenfalls zollfreien Marktzugang gewährt. So scheint der Anreiz für das als LDC geltende Tansania gering, sich an EPA zu beteiligen.

Dabei gäbe es auch für LDC Gründe, einem EPA beizutreten: Einerseits werden Liberalisierungsprozesse im Rahmen der regionalen Integration dadurch verkompliziert, dass verschiedene Handelssysteme mit der EU gelten, wenn die LDC nicht beitreten, die Mitteleinkommensländer aber mit dem EPA ihre Präferenzen erhalten wollen. Der LDC-Beitritt zum EPA ist damit auch eine Frage regionaler Solidarität. Ein zweiter Grund ist, dass nur ein EPA langfristig den freien Marktzugang in die EU sichert. Ein Land, das zum Mitteleinkommensland aufsteigt, verliert die unter dem Allgemeinen Präferenzsystem nur für LDC geltende Zollfreiheit.


Fußnoten

1.
Vgl. Eurostat, Africa-EU – Key Statistical Indicators, Data from December 2016, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Africa-EU_-_key_statistical_indicators«.
2.
Berechnungen nach Daten der Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung (UNCTAD).
3.
Vgl. Europäische Kommission, Countries and Regions, Euro-Mediterranean Partnership, 15.2.2017, http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/regions/euro-mediterranean-partnership«.
4.
Vgl. Welthandelsorganisation (WTO), DS27: European Communities – Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, o. D., http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds27_e.htm«.
5.
Für eine umfassende Bewertung des karibischen Abkommens siehe Evita Schmieg, Lehren aus dem Wirtschaftspartnerschaftsabkommen der EU mit karibischen Staaten, Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP-Studie 13/2017.
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Autor: Evita Schmieg für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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