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26.5.2002 | Von:
Kai-Uwe Schnapp

Politisches Einflusspotenzial von Regierungsbürokratien in OECD-Ländern

Ministerialbürokratien können politische Entscheidungsprozesse beeinflussen. Je nach Struktur des administrativen Apparates und der Kompetenzverteilung zwischen den politischen Akteuren haben sie dafür größere oder kleinere Spielräume.

I. Einleitung [1]

Die staatliche Verwaltung ist in den meisten OECD-Staaten kein zentraler Gegenstand der verfassungsmäßigen Normierung der politischen Ordnung [2] . Gleichwohl sind Verwaltungen unverzichtbarer Funktionsbestandteil eines jeden politischen Systems. Ihre häufige Nichterwähnung in Verfassungsdokumenten resultiert aus der Tatsache, dass Bürokratien nicht unmittelbares Element der gewählten Regierungsorgane sind, sondern lediglich deren "Werkzeug". Es ist unbestreitbar, dass das gute Funktionieren dieses "Instrumentes" eine zentrale Voraussetzung für die Arbeitsfähigkeit politischer Systeme ist. Es steht ebenfalls außer Frage, dass speziell Ministerialbürokratien - als direkt an politischen Gestaltungsprozessen beteiligte Verwaltungen - große Möglichkeiten zur Beeinflussung politischer Entscheidungen haben. Diese Einflussmöglichkeiten sind demokratietheoretisch nicht unbedenklich, und das "richtige" Maß bürokratischen Einflusses ist immer wieder Gegenstand von Debatten [3] . Dieser Beitrag ist jedoch keine Fortsetzung dieser wichtigen normativen Diskussion. Seine Zielsetzung besteht vielmehr darin, anhand von Strukturmerkmalen nationaler Verwaltungssysteme das Potenzial von Ministerialbürokratien zu politischer Einflussnahme zu beschreiben.

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  • Die Annäherung an eine Antwort wird mit Hilfe einer vergleichenden Betrachtung der Ministerialverwaltungen von 21 Mitgliedsländern der OECD vorgenommen [4] . Dieser Vergleich scheint vor allem wegen der Tatsache geboten, dass es keinen absoluten Maßstab für die Einschätzung des potenziellen Einflusses von Bürokratien auf politische Entscheidungsprozesse gibt. Die vergleichende Betrachtung liefert in dieser Situation einen relativen Maßstab, weil die Situation in jedem einzelnen Land im Verhältnis zu der Situation in den anderen Ländern eingeschätzt werden kann.

    Das verfügbare empirische Material ermöglicht jedoch nur die Beobachtung des Potenzials der Ministerialbürokratien zur Beeinflussung politischer Entscheidungen. Ob und wie es genutzt wird, hängt von weiteren Faktoren ab, wie etwa den Interessen der Mitarbeiter dieser Apparate. Für diese Faktoren liegen momentan keine hinreichend vergleichbaren Informationen vor. Deshalb können über die Realisierung des Einflusspotenzials hier keine Aussagen getroffen werden.

    Der Beitrag ist in vier Argumentationsschritte gegliedert:

    1. Zunächst wird in einer theoretischen Betrachtung geklärt, welche Arten von Einfluss Bürokratien ausüben können. Diese Einflussarten werden jeweils einer vorpolitischen, einer politischen und einer nachpolitischen bzw. Implementationsphase zugeordnet.

    2. In Anlehnung an diese Phasenvorstellung wird für die Bundesrepublik Deutschland ein Einblick in die Aufgaben der Ministerialverwaltung des Bundes im Prozess der Gesetzgebung gegeben. Zu dieser Beschreibung wird auf eine Reihe von Merkmalen verwiesen, die definieren, wie groß der potenzielle Einfluss der Ministerialverwaltung auf politische Prozesse ist.

    3. Im dritten Schritt wird empirisches Material für 21 OECD-Länder präsentiert, das einen Vergleich des potenziellen politischen Einflusses der Ministerialbürokratien in diesen Ländern ermöglicht.

    4. Als Zusammenfassung wird im letzten Abschnitt eine Typologie von Verwaltungssystemen präsentiert, die eine Gesamteinschätzung des Einflusspotenzials der Verwaltungen in den genannten Ländern erlaubt.

    Fußnoten

    1.
    Ich möchte mich bei Susann Burchardt, Jutta Horstmann und Edeltraud Roller für kritische Kommentare bedanken.
    2.
    Das zeigt eine Textanalyse der Verfassungen der OECD-Länder mit Hilfe der International Constitutional Library (ICL) der Universität Würzburg (http://www.uni-wuerzburg.de/law/index.html).
    3.
    Vgl. David Beetham, Bureaucracy, Buckingham 1996, S. 86-108.
    4.
    Namentlich sind dies Australien, Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Dänemark, Frankreich, Finnland, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Japan, Kanada, Neuseeland, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, die Schweiz, Spanien und die USA.