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9.6.2002 | Von:
Siegmar Schmidt

Aktuelle Aspekte der EU-Entwicklungspolitik

Aufbruch zu neuen Ufern?

II. Die Bilanz der Lomé-Abkommen

Bereits 1957 vereinbarten die damals sechs Gründungsstaaten der EWG in den Römischen Verträgen auf Drängen Frankreichs besondere Beziehungen zu seinen Kolonien und Überseegebieten. Nach dem Beitritt Großbritanniens 1973 dehnte die EG [2] die engen Beziehungen auf die im Commonwealth zusammengeschlossenen ehemaligen britischen Kolonien aus. Mit den Lomé-Abkommen stellte die EG die bisherige Zusammenarbeit mit den Staaten der Dritten Welt auf eine neue vertragliche Grundlage: Zwischen 1975 und 1990 unterzeichneten die EG und die AKP-Staaten insgesamt vier Abkommen, von denen Lomé I bis III jeweils eine Laufzeit von fünf Jahren und Lomé IV eine Laufzeit von zehn mit einer Halbzeitüberprüfung nach fünf Jahren aufwiesen. [3] Die Anzahl der teilnehmenden Staaten erhöhte sich auf Seiten der AKP-Staaten im Laufe von 25 Jah-ren von 46 (1975) auf 77 (2000), womit gegenwärtig 638 Millionen Menschen in das Abkommen einbezogen sind.

Neben dem Drängen Frankreichs, Belgiens und später Großbritanniens auf Sonderbeziehungen zu ihren ehemaligen Kolonien stellte die Lomé-Kooperation auch die Antwort der EG auf die Anfang der siebziger Jahre immer lauter werdenden Forderungen nach einer Neuen Weltwirtschaftsordnung dar. Die anhaltende und sich vielfach noch vertiefende Unterentwicklung der Dritten Welt betrachteten viele Entwicklungsländer und Teile der Dritte-Welt-Solidaritätsbewegungen in den Industrieländern als Folge des tendenziell ungerechten Weltwirtschaftssystems. Daher forderten die zunehmend politisch selbstbewusster auftretenden Entwicklungsländer eine "gerechtere" Weltwirtschaftsordnung, deren Kernelemente garantierte Rohstoffpreise und erhöhte Mitteltransfers von den Industrie- zu den Entwicklungsländern sein sollten. Die EG setzte diesen Forderungen, die auf die Abschaffung von Marktmechanismen hinausliefen, mit den Lomé-Abkommen ein eigenes, viel beachtetes Modell entgegen.

Eckpunkte der vier Lomé-Abkommen waren:

- Kooperation im Geiste einer Partnerschaft, die auf den drei Prinzipen gemeinsames Interesse an Entwicklung, Konsultation und Dialog basiert;

- Gewährung von Zoll- und Abgabenfreiheit für Produkte aus den AKP-Ländern im Sinne eines einseitigen Präferenzsystems zu Gunsten der AKP-Staaten;

- Einrichtung von Fonds zur Stabilisierung der Exporterlöse bei sinkenden Weltmarktpreisen oder Ernteausfällen; [4]

- Industrielle und landwirtschaftliche Zusammenarbeit.

Obwohl zahlreiche Einzelbestimmungen der Lomé-Kooperation im Laufe der Jahre verändert wurden, blieb die Bilanz der Abkommen unbefriedigend. [5] Zunächst einmal begünstigte das Stabex-System nur wenige Länder mit eher mittlerem Pro-Kopf-Einkommen. Langfristig problematisch war jedoch, dass durch Stabex und Sysmin keine Anreize zur Diversifizierung der Exportstruktur bestanden. Die Ausgleichszahlungen für 51 vom Stabex-System erfasste landwirtschaftliche Produkte und die Sysmin-Preisgarantien führten zu erhöhten Exportanstrengungen lediglich für die traditionellen Exportgüter aus dem Primärsektor und trugen damit auch Verantwortung dafür, dass viele AKP-Länder die Möglichkeiten eines Marktzugangs für Fertigwaren vernachlässigten. Eines der wenigen Länder, die den Zugang zum EG-Markt nutzten, war der Inselstaat Mauritius, der durch Ausweitung seiner Textilexporte in die EU Entwicklungserfolge erzielen konnte. Im Bereich der Landwirtschaft waren zudem Agrarprodukte wie Bananen, Rindfleisch, Reis, Zucker etc., bei denen die AKP-Staaten komparative Kostenvorteile aufwiesen, ausdrücklich vom freien Markzugang ausgenommen. Die hohen Erwartungen der AKP-Staaten in die in den Lomé-Verträgen vorgesehene industrielle Kooperation wurden enttäuscht, da für diesen Bereich immer weniger Mittel bereitgestellt wurden und angesichts der Unterentwicklung in vielen Staaten nur ein geringes Kooperationsinteresse der EU-Staaten sowie der Unternehmen bestand.

Trotz dieser Einschränkungen waren die im Rahmen der Lomé-Abkommen seit 1975 ständig steigenden Mittel für die AKP-Staaten von großer Bedeutung, da z. B. im 7. Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) 92 Prozent der Mittel nicht-rückzahlbare Zuschüsse darstellten. [6] Lomé-Gelder spielten in den Haushalten der AKP-Staaten eine wichtige Rolle als ein garantierter Zufluss an Finanzmitteln, über die die Regierungen relativ frei verfügen konnten. Die anfangs mangelhafte Verwendungskontrolle für die Lomé-Mittel führte dazu, dass erhebliche Summen zweckentfremdet wurden bzw. sich Eliten, die kaum an der Entwicklung ihres Landes interessiert waren, bereicherten.

Positiv ist hingegen die Unterstützung regionaler Kooperation zwischen Entwicklungsländern zu bewerten. Die EG förderte u. a. den erfolgreichen Zusammenschluss von Staaten des südlichen Afrikas zur Southern African Development Coordination Conference (SADCC). [7] Trotz zahlreicher zukunftsweisender Ansätze gelang es der Lomé-Kooperation nicht, die Entwicklung der AKP-Staaten nachhaltig zu fördern.

Die EG/EU ihrerseits wurde durch die Bereitstellung erheblicher Mittel und die Schaffung eines Netzes politischer Kontakte zu einem der wichtigsten internationalen Geber von Entwicklungshilfe und damit zu einem bedeutenden Akteur in den Nord-Süd-Beziehungen. Spätestens seit Beginn der neunziger Jahre sah sich das "Modell Lomé" jedoch wachsender Kritik ausgesetzt. Zum einen kritisierten Mitgliedsregierungen der EG/EU sowie Nichtregierungsorganisationen (NRO) die geringen positiven Auswirkungen der Kooperation, rügten technische Mängel und bürokratische Verfahren und brandmarkten die Vergabe von Mitteln an autoritäre, die Menschenrechte verletzende Regierungen der AKP-Staaten. [8] Zum anderen verstieß vor allem das einseitige Präferenzsystem der Lomé-Verträge gegen die Prinzipien der am 1. Januar 1993 in Marrakesch gegründeten Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO). Der im Verlauf der neunziger Jahre zunehmende Druck auf die EG/EU führte zu einer intensiven Reformdebatte innerhalb der EU-Institutionen, der EU-Mitgliedstaaten sowie zwischen der EU und den AKP-Staaten über die Fortführung der Lomé-Kooperation. Spätestens mit der Veröffentlichung des Grünbuches im Jahr 1996 demonstrierte die EU, dass sich ein neues Abkommen erheblich von der bisherigen Kooperation unterscheiden würde.

Fußnoten

2.
Die Bezeichnung EG bezieht sich auf den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages am 1. 11. 1993, EU auf den Zeitraum danach. EG/EU auf Entwicklungen vor und nach 1993.
3.
Vgl. den Überblick von Mir A. Ferdowsi, Die Europäische Entwicklungspolitik. Eine retrospektive Betrachtung, in: ders. (Hrsg.), Vom Enthusiasmus zur Ernüchterung? Die Entwicklungspolitik der Europäischen Union, Forschungsstelle Dritte Welt, Arbeitspapier 27/1999, München 1999, S. 3-22.
4.
Ausgleichszahlungen erfolgten für Agrarerzeugnisse aus dem Stabex-Fonds und für Bergbauerzeugnisse aus dem Sysmin-Fonds.
5.
Vgl. zur kritischen Bewertung der Lomé-Kooperation Robert Kappel, Die entwicklungspolitischen Fehlleistungen von Lomé, in: Journal für Entwicklungspolitik, 15 (1999) 3, S. 247-256.
6.
Vgl. ebd., S. 252.
7.
Die SADCC war auch gegründet worden, um die Abhängigkeit der Nachbarstaaten vom damaligen Apartheidstaat Republik Südafrika zu verringern. Nach Beendigung der Apartheid trat Südafrika der nunmehr in SADC (Southern African Development Community) umgetauften Gemeinschaft bei.
8.
Kritiker konstatierten, dass Lomé zu einem regelrechten Klientelismus zwischen EU-Bürokratie und Staatseliten in den AKP-Staaten geführt habe. Die Lomé-Mittel besaßen unbeabsichtigt die Funktion von "Renteneinkommen" für die Staatseliten, da sie Einnahmen darstellten, ohne dass eine eigene Leistung zu erbringen war.