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22.5.2002 | Von:
Erhard Denninger

Freiheit durch Sicherheit?

Anmerkungen zum Terrorismusbekämpfungsgesetz

Am 1. Januar 2002 trat das "Terrorismusbekämpfungsgesetz" in Kraft. Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten gibt es jedoch Anlass zur Kritik.

I. Rechtsstaat und Präventionsstaat

Vor sieben Jahren habe ich Vielfalt, Sicherheit und Solidarität in ihrer doppelten Gestalt als Verfassungsideale einerseits und existenzielle Grundbefindlichkeiten andererseits beschrieben. [1]

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  • Nunmehr hat die "neue Dimension des Terrorismus" dem Gesetzgeber ein "neues Sicherheitskonzept" abgefordert, das einen ersten paragraphenreichen Ausdruck in dem "Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Terrorismusbekämpfungsgesetz)" gefunden hat. Dieses ist am 1. Januar 2002 in Kraft getreten und in wesentlichen Teilen auf fünf Jahre befristet. [2] So neu ist das Sicherheitskonzept freilich nicht, vielmehr ist es die konsequente Frucht eines Sicherheitsdenkens im Präventionsstaat, wie dies spätestens seit dem "Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalität" vom 15. Juli 1992 mit zahlreichen Normierungen zum Ausdruck gekommen ist, vom Lauschangriff bis zur Raster- oder Schleierfahndung und zur Überwachung des nicht leitungsgebundenen internationalen Fernmeldeverkehrs. [3]

    Die bei der Aufklärung des Massenmordes vom 11. September 2001 sichtbar gewordenen kriminellen Bedrohungsstrukturen stellen die Grundmuster des rechtsstaatlich scharf konturierten Polizei- und Sicherheitsrechts auf eine harte Probe. Da hat es die Polizei nicht mehr (nur) mit einer sichtbaren, situativ und personell individuierten, zeitlich abschätzbaren, eben konkreten Gefahr zu tun, sondern mit einer unabsehbar großen Zahl einzelner, unsichtbarer und unbekannter Risikoquellen, die nach jahre- oder jahrzehntelanger Latenz - also vollkommener polizeilicher "Unauffälligkeit" - plötzlich an unvermutetem Ort und in unvorhersehbarer Art und Weise, aber mit höchster, vor Selbstzerstörung nicht zurückschreckender Tatenergie aktiv werden. Der betrunkene Randalierer, der gewalttätige Demonstrant ist sichtbar und sein Verhalten einschätzbar, auch der geiselnehmende Bankräuber, der seine Beute in Sicherheit bringen will, ist kalkulierbar; ganze Krimi-Serien "leben" von dem Duell strategischer Züge zwischen Täter und Detektiv, deren Rationalität der Zuschauer nachvollziehen soll. Ganz anders der "Schläfer", der jahrelang friedlich-freundlich, seine Gefährlichkeit verbergend unter uns lebt, seinen Studien nachgeht, eine preiswürdige Diplomarbeit schreibt und dann eines Tages, synchron mit seinesgleichen, mit unerhörter Wucht und Brutalität zuschlägt.

    Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, des "schonendsten Mittels", greift nicht gegenüber dem, der weder sich noch andere schonen will, gegenüber dem Selbstmord-Attentäter. Die Auswahl des "geeigneten Mittels" wird unmöglich, wo die Mittel-Zweck-Relation in jeder Hinsicht unbestimmt ist, weil die Gefahr zwar existent, hinsichtlich ihrer Modalitäten aber völlig unbekannt ist.

    Nicht anders verhält es sich hinsichtlich des zweiten großen Aufgabenfeldes der Polizei, der Strafverfolgung. Ihre "repressiven" Befugnisse eröffnen sich erst, wenn ein konkreter Tatverdacht, wenigstens als "Anfangsverdacht" einer konkreten Straftat, vorliegt. Das "Vorfeld" strafrechtlich relevanten Verhaltens, etwa unterhalb der Schwelle des Tatbestandes der "Volksverhetzung" (§ 130 StGB), ist weit. Es ist nicht Aufgabe der Polizei, extremen Überzeugungen oder Gesinnungen nachzuforschen, solange sie nicht in konkreten Taten ihren (strafbaren) Niederschlag finden. "Gesinnung aber kann nur von der Gesinnung erkannt und beurteilt werden. Es herrscht somit der Verdacht; die Tugend aber, sobald sie verdächtig wird, ist schon verurteilt." [4] Hegel meinte gerade nicht den auf bestimmte Tatsachen gestützten Tatverdacht im Sinne der Strafprozessordnung, sondern den bloßen Gesinnungsverdacht, welcher dem jakobinischen Tugendterror als Anknüpfung genügte, um die (proklamierte) Herrschaft der Gesetze durch die (praktizierte) Herrschaft der Guillotine zu ersetzen. Man darf an diesen Erfahrungshintergrund ebenso erinnern wie an seine spezifisch deutsche Reprise im nationalsozialistischen Tugendterror der "Geheimen Staatspolizei" (Gestapo), wenn man sich heute die rechtsstaatliche Funktion einer funktionalen und organisatorischen Trennung von Verfassungsschutz und Polizei klar vor Augen führen will. In Victor Klemperers Tagebüchern 1933-1945 [5] kann man nachlesen, welch lebensrettende "Rechts-Wohltat" es für den Betroffenen bedeutet, durch ein (vielleicht hartes, aber immerhin) Urteil der ordentlichen Justiz zu einer "gewöhnlichen" Gefängnisstrafe verurteilt zu werden, anstatt ohne jegliches Verfahren (denn Folter-Verhöre sind keine "Verfahren" in diesem Sinne) sogleich der Gestapo-Einweisung in ein "Schutzhaftlager", d. h. KZ, oder dem Abtransport in ein Vernichtungslager anheimzufallen.

    Hier ist möglicherweise absichtsvollen Missverständnissen vorzubeugen: Die historische Erinnerung impliziert nicht die Behauptung, mit dem Terrorismusbekämpfungsgesetz befänden wir uns bereits wieder auf dem Weg zu einem mit dem NS-System vergleichbaren Sicherheits-Verbund. Eine solche Behauptung wäre aus mehreren Gründen falsch. Zum einen bleiben wesentliche Grundlagen des bisherigen Verfassungsschutzrechts unangetastet: das Gesetzmäßigkeitsprinzip, das Gebot der organisatorischen Trennung von Polizei und Nachrichtendienst sowie der Ausschluss polizeilicher Zwangsbefugnisse. [6] Bei Auskunftsersuchen des Verfassungsschutzamtes darf dieses selbst nur die für die Ermöglichung der Auskunft unerlässlichen personenbezogenen Daten an die ersuchte Stelle übermitteln, eine Konsequenz des selbstverständlich zu beachtenden Übermaßverbots (§ 8 Abs. 1 [neu] BVerfSchG). Zum anderen wirkt die föderale Struktur des Aufbaus der Sicherheitsbehörden trotz des informationellen "Zusammenwachsens" immer noch gewaltenteilend und -begrenzend.

    Um den Unterschied zwischen dem damaligen einheitlichen und zentralisierten NS-Sicherheitsrecht und dem heutigen gegliederten Polizei- und Verfassungsschutzrecht klar zu erfassen, lese man einmal das Regelwerk der 22 Artikel des Terrorismusbekämpfungsgesetzes, und dann ziehe man den Vergleich zu der bekannten Definition des nationalsozialistischen Polizeirechts. Nach dieser "hat die Polizei als ,Hüterin der Gemeinschaft' . . . überall dort einzuschreiten, wo deren Belange es erfordern. Weder ist dafür ein gesetzlicher Auftrag notwendig, noch gibt es eine sie hindernde gesetzliche Schranke; ihr Ziel ist die innere Sicherheit der deutschen Volksordnung gegen jede Störung und Zerstörung. Ihre Tätigkeit darf durch Normen weder gebunden noch beschränkt werden, das nationalsozialistische Polizeirecht muss vielmehr mit den bisherigen Spezial- und Generallegitimationen brechen" [7] .

    Die historische Erinnerung ist dennoch nützlich, ja unerlässlich; sie hilft, die feine, beinahe unsichtbare Grenze zu erkennen, an welcher der Rechtsstaat in den Präventionsstaat übergeht. Beide gehorchen den Regeln jeweils spezifischer Funktionslogiken, jener denen der Freiheit und der Autonomie, dieser denen der Sicherheitsmaximierung und der instrumentellen Effizienz. Es geht allerdings nicht um ein schroffes Entweder-oder, sondern angesichts der terroristischen Bedrohung besteht die Aufgabe darin, die ideale Kombination der beiden Zielsetzungen in der Weise zu finden, dass das maximale Maß an Freiheit durch eine optimale Gewährleistung von Sicherheit erhalten wird. Dass hier die Balance nicht einfach zu finden und zu halten ist, zeigt sich in den gegensätzlichen Einschätzungen desselben Gesetzestextes durch die maßgeblichen Politiker: Während die rot-grüne Koalition ihren Entwurf in der aus der internen Kritik und der öffentlichen Anhörung (am 30. November 2001) hervorgegangenen "gereinigten" Fassung als die gelungene Verbindung der "strenge(n) Beachtung rechtsstaatlicher Prinzipien mit der notwendigen Effektivität bei der Kriminalitätsbekämpfung und Terrorprävention" lobt, [8] sehen die Oppositionsparteien teils die Rechtsstaatlichkeit gefährdet (FDP und PDS), teils im Gegenteil das Sicherheitsbedürfnis verfehlt (CDU/CSU). [9] Wer hat Recht?

    Sicher ist nur eines: Die Probleme lassen sich nicht durch Pauschalforderungen oder -angebote lösen. Weder das verfassungsrechtlich nicht begründbare Postulat einer Informationseinheit sämtlicher Sicherheitsbehörden, das seinerzeit (1983/84) gegen die "Erfindung" des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch das Bundesverfassungsgericht und die damit erforderliche "informationelle Gewaltenteilung" ins Feld geführt wurde, [10] noch andererseits das Menetekel vom "Überwachungsstaat" [11] sind in ihrer Undifferenziertheit geeignet, die (scheinbare) Quadratur des Zirkels von Freiheit und Sicherheit zu lösen. Selbstverständlich erfordert die Terrorismusbekämpfung ein Stück "Überwachungsstaat" - die Frage ist nur, wieviel, unter welchen Voraussetzungen, mit welchen Mitteln, in welchen Verfahren und mit welchen Kontrollen?

    Fußnoten

    1.
    Vgl. Erhard Denninger, Menschenrechte und Grundgesetz, Weinheim 1994, S. 23 ff., 61 f.
    2.
    Die nachfolgende Betrachtung stützt sich auf den Gesetzesentwurf der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Drucksache 14/7386 vom 8. 11. 2001, sowie auf den nach der Anhörung im Innenausschuss vom 30. November 2001 von den Koalitionsfraktionen formulierten Änderungsantrag Drs. 14/7830. Diese Fassung wurde am 14. 12. 2001 als Gesetz beschlossen. Die Zitate: S. 82 der Drs. 14/7386.
    3.
    Vgl. Erhard Denninger, Der Präventions-Staat, in: ders. Der gebändigte Leviathan, Baden-Baden 1990, S. 33 ff.; ferner ders., in: Hans Lisken/Erhard Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, München 2001³, Kap. E, Rdn. 192-200. Zur Entwicklung der Fernmeldeüberwachung vgl. BVerfGE 100, 313 ff. (1999) und die daraufhin erfolgte Novellierung des Artikel 10-Gesetzes vom 26. 6. 2001.
    4.
    Georg Wilhelm Friedrich Hegel, Vorlesungen über die Philosophie der Geschichte, Theorie Werkausgabe, Band 12, Frankfurt/M. 1970, S. 532.
    5.
    Victor Klemperer, Ich will Zeugnis ablegen bis zum letzten, 2 Bände, Berlin 19966.
    6.
    Die Begründung des Fraktionsentwurfs, Drs. 14/7386, S. 93, betont dies ausdrücklich.
    7.
    Werner Best, in: Zeitschrift der Akademie für Deutsches Recht, (1937), S. 132, zit. in: Rudolf Kluge/Heinrich Krüger, Verfassung und Verwaltung im Großdeutschen Reich, Berlin 1941³, S. 368.
    8.
    Volker Beck, Bündnis 90/Die Grünen, in: Blickpunkt Bundestag, 11/2001, S. 15; ähnlich Dieter Wiefelspütz, SPD, ebd., S. 14.
    9.
    Vgl. Max Stadler, FDP; Petra Pau, PDS; Wolfgang Bosbach, CDU/CSU; alle in: ebd., 11/2001, S. 15 f.
    10.
    Vgl. Rupert Scholz/Rainer Pitschas, Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung, Berlin 1984, S. 196 ff.; dagegen Erhard Denninger, Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und Innere "Sicherheit, in: Kritische Justiz, 18 (1985) 3, S. 215 ff.
    11.
    So z. B. in der Presseerklärung der Humanistischen Union und anderer Bürgerrechtsorganisationen vom 6. 11. 2001, in: HU-Mitteilungen, Nr. 176, Dezember 2001, S. 108.