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20.10.2003 | Von:
Julia von Blumenthal

Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen

Kommissionen und Konsensrunden

Konsensrunden und Kommissionen sind als wesentliche Instrumente des Regierens der rot-grünen Koalition in die Kritik geraten. Denn sie beeinträchtigen die Grundprinzipien der parlamentarischen Demokratie.

Einleitung

Als "Führung im Konsens" charakterisierte Frank Walter Steinmeier, Chef des Bundeskanzleramtes, den Regierungsstil der rot-grünen Koalition. Mit Hilfe von auf Zeit eingerichteten Kommissionen und Räten werde "Konsenssuche" zu "einem dynamischen Prozess, in dessen Verlauf man traditionelle Blockaden überwindet".[1] Bundestagspräsident Wolfgang Thierse (SPD) pflichtete ihm bei: Die Kommissionen seien der richtige Weg, um einen breiteren gesellschaftlichen Konsens und eine gleichmäßige Lastenverteilung zu erreichen; zudem werde so "hoch spezialisierter Sachverstand" für den politischen Entscheidungsprozess mobilisiert.[2] Kritiker hingegen monierten, dass die zahlreichen von der Regierung Schröder einberufenen Kommissionen und Konsensrunden zu einer Entmachtung des Parlaments führten und den Regierungsprozess undurchschaubar machten. So warnte der Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, "die Verlagerung wesentlicher Teile staatlicher Politik in verschiedene Formen einer Kooperation mit gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Verbänden" könne zu einer Gefahr für das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik werden.[3]






Auch wenn die intensive öffentliche Debatte über die Gefahr einer "Entparlamentarisierung" einen anderen Eindruck erweckt, sind von der Regierung[4] initiierte Kommissionen und Konsensrunden kein neues Phänomen.[5] Dabei lassen sich nach den konstitutionellen Rahmenbedingungen ihrer Entstehung und dem Kreis der Beteiligten drei Formen unterscheiden:[6]

1) Unter den Begriff pluralistischer Korporatismus werden die Konsensrunden gefasst, in denen der Staat/die Regierung in Verhandlungen mit Interessenverbänden tritt.[7] In der Verfassung sind solche Runden nicht vorgesehen, die Verhandlungen finden im Wesentlichen informell statt. Ihre Einrichtung beruht auf der Überlegung, im Konsens mit den beteiligten Verbänden bessere Lösungen zu erreichen als im Wege einseitiger Politikgestaltung. Jüngere Beispiele sind das Bündnis für Arbeit, die Gespräche der Bundesregierung mit den Vertretern der Energiewirtschaft, die zum "Atomkonsens" führten, sowie die Vereinbarung mit den Spitzenverbänden der Privatwirtschaft über Maßnahmen zur Förderung der Chancengleichheit von Frauen.

2) Die zweite Form, Kommissionen, die von der Regierung einberufen werden und denen vorrangig Wissenschaftler angehören, sind zunächst Instrumente der Politikberatung.[8] Mit ihrer Hilfe soll externer Sachverstand für die Regierung nutzbar gemacht werden. Wie die aktuellen Beispiele der Zuwanderungskommission, der Rürup-Kommission(en) sowie der Hartz-Kommission zur Arbeitsmarktreform zeigen, handelt es sich in vielen Fällen jedoch nicht um reine Expertenkommissionen; vielmehr sind an den Gremien auch Interessengruppen sowie gesellschaftliche Vereinigungen wie die Kirchen beteiligt. Es ist zu fragen, welche Wirkungen diese Kommissionen über ihre Beratungsfunktion hinaus auf den Entscheidungsprozess in Regierung und Parlament entfalten.

3) Von diesen beiden Formen sind Konsensgespräche zwischen den Koalitionsparteien im Bund und der größten Oppositionspartei zu unterscheiden. Hierbei handelt es sich in den meisten Fällen um Folgen der "konstitutionellen Politikverflechtung"[9], welche die Regierung im Bund in ihrer Möglichkeit begrenzt, mit eigener Mehrheit Gesetze zu verabschieden. Dies gilt für Verfassungsänderungen sowie für zustimmungspflichtige Gesetze immer dann, wenn in beiden Kammern unterschiedliche Mehrheitsverhältnisse herrschen. Informelle Verhandlungen, wie die im Juli 2003 geführten Konsensgespräche zur Gesundheitsreform, werden hier dem formellen Gesetzgebungsverfahren vorgeschaltet.[10] Diese Art von Konsensgesprächen zwischen den Parteien soll hier nicht weiter analysiert werden, da die Ausgangslage für ihre Einsetzung eine andere ist als bei den zuvor genannten Formen, die prinzipiell von einer Regierung freiwillig gewählt werden. Hier gilt: "Die Alternative zu Verhandlungen ist die Nichtentscheidung."[11]


Fußnoten

1.
Frank Walter Steinmeier, Konsens und Führung, in: Franz Müntefering/Matthias Machnig (Hrsg.), Sicherheit im Wandel. Neue Solidarität im 21. Jahrhundert, Berlin 2001, S. 272.
2.
Wolfgang Thierse, Eine Runde der Abnicker? Zum angeblichen und tatsächlichen Bedeutungsverlust des Parlaments, in: Frankfurter Rundschau (FR) vom 15. Juli 2001, S. 6.
3.
Hans-Jürgen Papier, Reform an Haupt und Gliedern. Eine Rede gegen die Selbstentmachtung des Parlaments, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 31. Januar 2003, S. 8.
4.
Bei den vom Bundestag eingesetzten Enquete-Kommissionen, in denen Abgeordnete gemeinsam mit Experten beraten und Berichte zu bestimmten Themen erstellen, stellt sich die Gefahr der "Entparlamentarisierung" nicht, da sie in der Verfahrenshoheit des Parlaments bleiben; vgl. Ralf Altenhof, Die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages, Wiesbaden 2002.
5.
Im Gesundheitswesen existiert seit mehr als 30 Jahren die so genannte "konzertierte Aktion". Unter gleichem Namen fanden bereits in den siebziger Jahren Gespräche zwischen Arbeitgebern, Gewerkschaften und Regierung statt. Für die 13. Wahlperiode (1990 - 1994) sind in einem Bericht der Bundesregierung an den Bundestag 127 Beiräte und Sachverständigenkommissionen beim Bundeskanzleramt und den Bundesministerien nachgewiesen. Vgl. Zweiter Bericht der Bundesregierung über den Anteil von Frauen in wesentlichen Gremien im Einflussbereich des Bundes vom 20. Mai 1998, Bundestagsdrucksache 13/10761, S. 6.
6.
Die Bezeichnung der Runden ist vielfältig und folgt keiner Systematik. Zum Zweck der besseren Lesbarkeit werden in diesem Text nur "Konsensrunden" und "Kommissionen" unterschieden. Die folgende Typologie orientiert sich an der Unterscheidung verschiedener Ausprägungen der Verhandlungsdemokratie; vgl. Roland Czada, Konkordanz, Korporatismus und Politikverflechtung. Dimensionen der Verhandlungsdemokratie, in: Everhard Holtmann/Helmut Voelzkow, Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie. Analysen zum Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 2000.
7.
Der Begriff "pluralistischer Korporatismus" hebt hervor, dass es sich hierbei nicht ausschließlich um dreiseitige Verhandlungen zwischen Staat, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften handelt, sondern um ein breites Spektrum an gesellschaftlichen Interessen. Damit verbindet sich die positive Vorstellung einer Ausweitung von Beteiligung; vgl. Edwin Czerwick, Verhandlungsdemokratie. Zur Überwindung von Politikblockaden, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 9 (1999) 2, S. 415 - 438, S. 424f.
8.
Vgl. Axel Murswieck, Des Kanzlers Macht: Zum Regierungsstil Gerhard Schröders, in: Christoph Egle/Tobias Ostheim/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998 - 2002, Wiesbaden 2003, S. 123ff.
9.
R. Czada (Anm. 6), S. 44.
10.
Zu dieser Art von informellen Verhandlungen, die häufig auch parallel zum Gesetzgebungsverfahren weitergeführt werden, vgl. Julia von Blumenthal, Amtsträger in der Parteiendemokratie, Wiesbaden 2001.
11.
R. Czada (Anm. 6), S. 44.