Die Installation "House of Cards" der deutsch-israelischen Künstlergruppe "OGE Creative Group"

31.8.2018 | Von:
Sascha Lohmann

Sanktionen in den internationalen Beziehungen

Werdegang, Wirkung, Wirksamkeit und Wissensstand


Wirksamkeit

Für außenpolitische Entscheidungsträger sind Sanktionen mittlerweile zu einem unverzichtbaren Instrument avanciert, mit dem sich über diplomatische Protestnoten hinaus und unterhalb der Schwelle militärischer Gewalt unterschiedliche Ziele verfolgen lassen. Dessen Wirksamkeit bemisst sich daran, zu welchem Grad die öffentlich deklarierten oder hinter verschlossenen Türen formulierten Ziele durch die hervorgerufenen direkten und indirekten Wirkungen tatsächlich erreicht werden konnten. Soll das Verhalten des Empfängers beeinflusst werden, ist dafür nicht die Höhe der auferlegten Kosten ausschlaggebend, sondern deren subjektive Wahrnehmung durch den Empfänger. Denn Kosten-Nutzen-Kalküle von Empfängern werden von zwei zentralen Kontextfaktoren bestimmt: von den Motiven, die dem inkriminierten Verhalten unterliegen, und von der sozialen Beziehung zum Sender. Mit Blick auf die Motive macht es einen großen Unterschied, welche Forderungen an einen Empfänger gerichtet werden und welche politischen Kosten mit einem möglichen Einlenken einhergehen. Sind etwa Kernbereiche staatlicher Souveränität oder der Nationalstolz betroffen, hat sich eine ausgeprägte Leidensfähigkeit des Empfängers wiederholt als weitaus stärker als jeder durch Sanktionen zugefügte Schmerz erwiesen.

In Bezug auf die soziale Beziehung zwischen Sender und Empfänger ist von entscheidender Bedeutung, ob es sich um Verbündete, Rivalen oder Gegner handelt. Unter Verbündeten, die strategische Ziele teilen, kann der Einsatz von Sanktionen eine Zusammenarbeit bei den dafür eingesetzten Mitteln begünstigen. Dieser Fall ereignete sich Anfang 2012, als massive US-Finanzsanktionen viele europäische Unternehmen zu einem Rückzug vom iranischen Markt gezwungen hatten und dadurch für Entscheidungsträger in Berlin, London und Paris die wirtschaftlichen Kosten eigener restriktiver Maßnahmen geringer ausfielen. Auch unter rivalisierenden Handelspartnern liefert der Einsatz von Sanktionen manchmal den nötigen Druck, um Marktbarrieren für eigene Unternehmen abzubauen oder wie im gegenwärtigen Fall der US-Schutzzölle auf Stahl und Elektronikartikel unliebsame ausländische Konkurrenz abzuwehren.[13] Ganz anders verhält es sich beim Einsatz von Sanktionen gegen feindlich gesonnene Gegner. Grundsätzlich gilt hierbei: Je bescheidener eine Forderung nach Verhaltensänderung formuliert wird, desto höher fällt die Wirksamkeit von Sanktionen aller Wahrscheinlichkeit nach aus. Ebenfalls lassen sich recht wirksam die Kosten für ein inkriminiertes Verhalten in die Höhe treiben, indem gegnerische Unternehmen oder ganze Wirtschaftszweige durch öffentlichkeitswirksame Listungen im internationalen Wirtschaftsverkehr stigmatisiert werden.[14] Ferner lassen sich mit Sanktionen einigermaßen wirksam einfache Botschaften nach innen an die eigene Wählerschaft und nach außen an den jeweiligen Empfänger sowie relevante Dritte übermitteln. Diese Botschaften werden jedoch auf Empfängerseite meist als bösartiger und offensiver interpretiert als ursprünglich intendiert.[15]

In der Regel dienen Sanktionen weitaus anspruchsvolleren Zielsetzungen, die darauf ausgerichtet sind, das Verhalten eines Gegners nicht nur kostspieliger zu machen, sondern in eine gewünschte Richtung zu lenken. Ein solches ambitioniertes Vorhaben lässt sich meist nur wirksam verfolgen, solange es darum geht, unerwünschtes Verhalten durch den Entzug der dafür notwendigen wirtschaftlichen Ressourcen zu erschweren. Dafür eignen sich strikte Exportkontrollen und -verbote, die einerseits verhindern, dass Hochtechnologie für eine zivile und militärische Anwendung in die falschen Hände gerät und andererseits erhebliche Anstrengungen für deren illegale Beschaffung auf Schwarzmärkten unternommen werden müssen. Soll der Einsatz von Sanktionen darüber hinaus ein unerwünschtes Verhalten verhindern und mögliche Nachahmer abschrecken, führt das schnell zu einem rapiden Abfall auf der Wirksamkeitsskala. So lassen sich die allermeisten Empfänger gezielter US-amerikanischer und europäischer Individualsanktionen wie Einreiseverbote oder Kontosperren nur nachhaltig beeindrucken, wenn sie regelmäßig ins westliche Ausland reisen oder ihr Vermögen auf Konten ausländischer Finanzinstitute deponiert haben.

Kontrafaktisch wird häufig argumentiert, dass Sanktionen unerwünschtes Verhalten verhindert oder potenzielle Nachahmer wirksam abgeschreckt haben. Empirisch beweisen lässt sich eine solche Behauptung jedoch kaum. Dafür müssten die erzeugten direkten und indirekten Wirkungen nicht nur isoliert, sondern mit einer möglicherweise erfolgten Änderung des inkriminierten Verhaltens in Verbindung stehen. Eine Inhaltsanalyse von Verlautbarungen in Medien und Pressekonferenzen reicht dafür leider nicht aus. Stattdessen müssten die politisch Verantwortlichen psychologisch befragt werden und dort wahrheitsgetreu antworten, ihr Verhalten einzig und allein durch die Wirkungen der Sanktionen in die vom Sender gewünschte Richtung verändert zu haben.

Das untere Ende der Wirksamkeitsskala wird immer dann erreicht, wenn mit Sanktionen eine gewünschte Verhaltensänderung direkt befördert werden soll.[16] Die Erfahrungen mit dem Einsatz von Sanktionen auf allen Ebenen sozialer Aggregation – von der Kindererziehung über den Umgang mit Straftätern bis hin zur internationalen Politik – nähren beträchtliche Zweifel daran, dass sich mit Zwang allein eine gewünschte Verhaltensänderung nachhaltig und dauerhaft befördern lässt. Vielmehr zeigten kriminologische Studien, dass sich unerwünschtes Verhalten viel wirksamer durch Anreize und argumentative Überzeugung verändern lässt. Außerdem wiesen sozialpsychologische Gruppenexperimente nach, dass Sanktionen die Kooperationsbereitschaft ihrer Empfänger tendenziell herabsetzen und dadurch gewünschtes Verhalten eher erschweren als befördern.[17]

Stattdessen provozieren Sanktionen häufig Verhaltensänderungen in die entgegengesetzte Richtung und erzeugen eine Wagenburgmentalität aufseiten des Empfängers. Diese spielt wiederum den politisch Verantwortlichen in die Hände, denen sich Sanktionen als willkommener Sündenbock anbieten, um vom eigenen wirtschaftlichen Missmanagement abzulenken. Anstatt Massenproteste auszulösen, die vielleicht zu einem Regimewechsel führen könnten, stärken Sanktionen eher die Solidarität der Bevölkerung mit den jeweiligen Eliten. Vieles spricht beispielsweise dafür, dass auch deutlich verschärfte Sanktionen, wie gegenwärtig vom US-Kongress diskutiert, den Kreml nicht dazu bewegen können, die völkerrechtswidrige Annexion der Krim und der Stadt Sewastopol rückgängig zu machen und von Einmischungen in die anstehenden Zwischenwahlen abzusehen. Gleiches gilt für die von der Trump-Administration erneuerte Forderung an die iranische Führung, ihr Atomprogramm dauerhaft sowie nachvollziehbar zu beschränken und langfristig in weiten Teilen aufzugeben. Als weitaus wirksamer erweist sich der taktische Einsatz von Sanktionen im Rahmen einer auf positive Anreize setzenden Strategie durch zeitlich begrenzte Aussetzung oder dauerhafte Aufhebung. Das hat die Umsetzung des Atomabkommens mit Iran gezeigt, unter dem bis Mitte 2018 ein Großteil der internationalen Sanktionen im Gegenzug für eine streng überwachte Begrenzung der Urananreicherung und Plutoniumproduktion gelockert wurde.

Als außenpolitische Allzweckwaffe erschöpfen sich die möglichen Zielsetzungen von Sanktionen nicht allein darin, auf das Verhalten eines Empfängers einzuwirken. In der Tat bleiben die gewünschten Verhaltensänderungen häufig aus. Das zeugt zwar von der Ohnmacht des Senders, mit Sanktionen einen Empfänger in gewünschter Weise beeinflussen zu können, nicht aber von deren genereller Unwirksamkeit. Selbst wenn darüber hinaus noch eine Reihe unerwünschter Nebenwirkungen auftreten, muss es sich in einem solchen Fall nicht zwangsläufig um schädliche Symbolpolitik handeln. Eine solche Sicht vernachlässigt all die im wissenschaftlichen und öffentlichen Diskurs ebenfalls wenig Beachtung findenden Zwecke von Sanktionen, die allein auf die Befindlichkeiten des Senders gerichtet sind.[18]

So lässt sich bereits durch eine angekündigte Verhängung von Sanktionen öffentlichkeitswirksam der Eindruck erwecken, geschlossen und einig einer Bedrohung gegenüberzustehen. Dies zeigt sich regelmäßig in den Ankündigungen von Sanktionsbeschlüssen der EU oder der Vereinten Nationen, die in mehr oder weniger stark verwässerter Form oftmals nur den kleinsten gemeinsamen Nenner widerstreitender Interessen markieren. Weiterhin ist der Einsatz von Sanktionen immer dann äußerst wirksam, wenn es darum geht, unattraktivere Alternativen zu vermeiden. Dazu zählt im Zeitalter digitaler Medien vor allem angesichts schwerwiegender Normbrüche und menschlichen Leids als untätig zu erscheinen und sich der Komplizenschaft mit den Tätern und einem Verrat an den Opfern schuldig zu machen.

Besonders im Verlauf überraschend auftretender internationaler Krisen wie dem russischen Eingriff auf der Krim 2014 steigt der Handlungsdruck auf außenpolitische Entscheidungsträger in westlichen Demokratien kurzfristig enorm. Da die Entscheidungsträger militärische Mittel zur Bearbeitung von Konflikten zugleich ausschließen, befinden sie sich in einem Zustand selbst auferlegter Einflusslosigkeit. Als Ventil zum Druckabbau steht in dieser Situation die Verhängung von Sanktionen bereit. Durch die Erzeugung hoher wirtschaftlicher Kosten kann ein regelwidriges Verhalten vielleicht nicht verändert, dafür aber fortlaufend bestraft werden. Die selbst dafür in Kauf genommenen eigenen Kosten signalisieren zudem eine deutliche Distanzierung und dienen als Preisschild für die eigenen Werte.

Einem konkreten Zweck vorausgehend, können Sanktionen der mentalen Entlastung außenpolitischer Entscheidungsträger dienen. Vor diesem Hintergrund wird verständlich, warum die Ziele von Sanktionen oft erst nachträglich definiert werden und auch dann ebenso vage bleiben wie die Bedingungen für ihre Aufhebung. Weiterhin erklärt sich auch die moralisch aufgeladene Sprache, die deren Einsatz häufig begleitet. Im Eifer des Gefechts kann der Adressat nicht nur rhetorisch, sondern auch per Verordnung oder Gesetzgebung dermaßen verdammt werden, dass bis zur Rücknahme auch schon einmal Jahrzehnte vergehen können, wie im Fall der vom US-Kongress kodifizierten unilateralen Sanktionen gegen die Sowjetunion.

Fußnoten

13.
Vgl. Jagdish Bhagwati, Aggressive Unilateralism: An Overview, in: ders./Hugh T. Patrick (Hrsg.), Aggressive Unilateralism, Ann Arbor 1990, S. 1–45.
14.
Vgl. Wolfgang Breuer/Moritz-Alexander Felde/Bertram I. Steininger, The Financial Impact of Firm Withdrawals from "State Sponsor of Terrorism" Countries, in: Journal of Business Ethics 3/2017, S. 533–547.
15.
Vgl. Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics, Princeton 1976.
16.
Vgl. Michael Brzoska, Research on the Effectiveness of International Sanctions, in: Hendrik Hegemann/Regina Heller/Martin Kahl, Studying "Effectiveness" in International Relations, Opladen u.a. 2013, S. 156f.
17.
Vgl. Mateus Joffily et al., Emotions, Sanctions and Cooperation, IZA Institute of Labor Economics, Discussion Paper 5592/2011.
18.
Vgl. Johan Galtung, On the Effects of International Economic Sanctions, in: World Politics 3/1967, S. 412; Peter Wallensteen, Characteristics of Economic Sanctions, in: Journal of Peace Research 3/1968, S. 248–267.
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Autor: Sascha Lohmann für Aus Politik und Zeitgeschichte/bpb.de
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