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6.5.2003 | Von:
Heinz Timmermann

Russlands Außen- und Sicherheitspolitik: Die europäische Richtung

II. Partnerschaft mit der EU

Die angestrebte Partnerschaft Russlands mit der EU wird sich in dem Maße verdichten, wie die Interessen beider Seiten in Einklang gebracht werden können.[4] Das ist bisher nur begrenzt der Fall und hat angesichts der hochgespannten Erwartungen Anfang der neunziger Jahre gelegentlich zu Enttäuschungen geführt. Russland versteht sich gleichwohl mehr und mehr als europäisches und nicht als euroasiatisches Land. Als "organischer Teil Großeuropas" nimmt Moskau die EU zunehmend als politischen wie sicherheitspolitischen Akteur wahr und richtet seine Erwartungen auf gemeinsame Stabilisierung und kooperative Sicherheit im europäisch-regionalen Kontext und darüber hinaus.[5] Vor allem aber setzt Russland im Zeichen einer "Ökonomisierung" seiner Außenpolitik auf die EU als starke Wirtschafts- und Handelsmacht, um das Land über enge Verflechtungen an das Niveau moderner Industriestaaten heranzuführen. Perspektivisches Ziel ist die Bildung eines umfassenden gesamteuropäischen Raums ohne Trennlinien. Ausdrücklich genannt werden in Moskau die Felder Politik, Wirtschaft, Äußere Sicherheit, Energie, Demokratie, Bewegungsfreiheit, Ökologie und neuerdings auch Innere Sicherheit ("gemeinsamer Rechtsraum"). Allerdings zeigt die EU aus russischer Sicht nur unzureichendes Wirtschaftsengagement und bringt wenig Verständnis auf für den schwierigen Prozess von Demokratisierung und Terrorismusbekämpfung in Russland. Die regelmäßigen Gipfeltreffen laufen Gefahr - so Putin im Mai 2002 gegenüber der EU-Troika -, eher "unverbindliche Freundlichkeiten" zu produzieren als konkrete Ergebnisse.

Für die EU bildet die Entwicklung der Partnerschaft mit Russland "die wichtigste, dringlichste und am meisten herausfordernde Aufgabe für die Union zu Beginn des 21. Jahrhunderts" - so Javier Solana, der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU.[6] Die Gründe hierfür liegen auf der Hand: So wird die erweiterte Union näher an Russland heranrücken und eine 2000km lange gemeinsame Grenze mit dem Land haben. Die damit verbundenen, immer wichtiger werdenden nichttraditionellen Sicherheitsprobleme (soft security) können sinnvollerweise nur gemeinsam bewältigt werden. Hierzu kommt, dass Russland stärker zur Sicherheit auf dem europäischen Kontinent beitragen, sie aber auch stärker bedrohen kann als beispielsweise dieSicherheit der USA. Im Wirtschaftsbereich sind die Chancen der Zusammenarbeit noch längstnicht ausgeschöpft - etwa im Hinblick auf die Perspektiven einer umfassenden Energiepartnerschaft. Schließlich braucht Europa das Engagement Russlands, um den Risiken von Umweltzerstörungen und nuklearen Katastrophen mit ihren Auswirkungen auf ganz Europa entgegenzuwirken.

Indes ist die Partnerschaft mit Russland auch aus Sicht der EU keineswegs optimal. Sie bemängelt die unzureichenden Rahmenbedingungen für ausländische Wirtschaftsaktivitäten in Russland, sorgt sich um wachsende autoritäre Tendenzen im Lande und kritisiert das brutale Vorgehen der russischen Ordnungskräfte in Tschetschenien. Ähnlich wie auf russischer Seite besteht auch aus EU-Sicht "noch eine beträchtliche Diskrepanz zwischen den im Dialog bekundeten Ambitionen und den tatsächlich erreichten Ergebnissen"[7]. Welche Konzepte bieten sich an, um die erst ganz am Anfang stehende Partnerschaft Russland-EU zu dynamisieren und weiter auszubauen?[8]

Gänzlich unrealistisch für die mittelfristige Perspektive wären Ambitionen, Russland als Vollmitglied in die EU zu integrieren, wie es der italienische Ministerpräsident Berlusconi jüngst vorschlug (und Kommissionspräsident Prodi kurz darauf in Moskau mit den Worten entschieden ablehnte: "Wir können niemals gemeinsam in einem Parlament sitzen"). Russland selbst ist hierzu zumindest vorerst nicht bereit, weil es als autonome Großmacht seine Entscheidungsfreiheit nach innen und nach außen wahren will. Am liebsten möchte es als Mitglied der EU behandelt werden, ohne ihr tatsächlich als Mitglied anzugehören - soder frühere stellvertretende Außenminister Awdejew. Zugleich sollte die Integration Russlands aber auch nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden. Als längerfristiger Orientierungspunkt bietet sie einen Anreiz für die Verdichtung der Beziehungen und für weiteren, EU-kompatiblen inneren Wandel. Russland mit der EU, doch nicht in die EU integriert - auf diese Kurzformel könnte die russische Position gebracht werden. Sinnvoller als abstrakte Überlegungen zur Integration Russlands in die EU scheinen zwei weniger ambitiöse Ansätze: vertraglich fixierte Neuakzentuierungen in den Beziehungen Russland-EU sowie deren inhaltliche Ausgestaltung.

Vertragsbeziehungen

Zu Recht verweisen russische Experten darauf, dass Russland mit keiner anderen multilateralen Struktur so enge institutionalisierte Beziehungen unterhält wie mit der EU. Selbst die GUS und deren Mitgliedstaaten, denen Moskau in seinen Außenbeziehungen offiziell erste Priorität einräumt, können sich damit nicht messen.[9] Gemeint ist hier vor allem der Vertrag über Partnerschaft und Kooperation Russlands mit der EU, der 1994 unterzeichnet wurde und Ende 1997 in Kraft trat. Zwar gab er der Zusammenarbeit zunächst kräftige Impulse, doch entspricht er in seiner Akzentsetzung auf den politischen Dialog und auf die Wirtschaftsbeziehungen inzwischen nicht mehr dem breiten Spektrum der Kooperationsfelder. Eine Anpassung des Vertrags an die neuen Bedingungen, wie sie Außenminister Iwanow zufolge von Russland angestrebt wird, müsste über die genannten Felder hinaus auch die Annäherung in den Bereichen Außen- und Sicherheitspolitik ("zweite Säule") sowie Justiz und Inneres ("dritte Säule") einschließen. Damit würde die Partnerschaft auch vertraglich besser ausbalanciert, indem das gesamte Spektrum der Interaktion Russland-EU Berücksichtigung fände. Ähnliches gilt für die Neufassung der 1999 verabschiedeten und 2003 auslaufenden Gemeinsamen Strategie der EU gegenüber Russland als wichtigstes einschlägiges Programmdokument der Union. Sie wird - bei parallel laufenden informellen Beratungen mit Russland - von der griechischen Präsidentschaft ausgearbeitet und soll auf dem Russland-EU-Gipfel vom Mai 2003 in St. Petersburg verabschiedet werden. Sinnvollerweise sollte die neue Gemeinsame Strategie weniger allgemeine Ziele formulieren als sich darauf konzentrieren, konkrete und realistische Projekte zu entwickeln. Dies bezieht sich ebenso auf die "Mittelfristige Strategie" Russlands gegenüber der EU, die gleichfalls 1999 verabschiedet wurde und in einer Reihe von Punkten inzwischen überholt ist.

Inhaltliche Ausgestaltung

Nimmt man das Spektrum und die Anzahl der beiderseitigen Treffen von der Gipfel- bis zur Arbeitsebene, so bestehen günstige Voraussetzungen dafür, dass der vertraglich-programmatische Rahmen in den Beziehungen Russland - EU inhaltlich gefüllt wird. Gemeint sind im Zeichen des Partnerschaftsvertrags die Gipfelkonferenzen (halbjährlich), die Sitzungen des Kooperationsrats (jährlich) und seiner Komitees sowie die Troika-Treffen der Außenminister und der Politischen Direktoren. In jüngster Zeit weisen die Konferenzen jedoch weit über den Rahmen des Partnerschaftsvertrags hinaus: Hinzu kamen Beratungen der Außenminister und ihrer Politischen Direktoren im 15-plus-1-Format, monatliche Treffen der Botschafter-Troika mit ihrem russischen Kollegen in Angelegenheiten des Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees, Konferenzen der Minister der Justiz und des Inneren unter Einbeziehung der russischen Fachminister sowie eine Vielzahl von gemeinsamen Expertengruppen. Zu erwähnen sind schließlich die turnusmäßigen gemeinsamen Tagungen von Vertretern beider Parlamente.

Die Dichte der bilateralen Treffen und die Breite der Beratungsgegenstände unterstreichen die Bedeutung, die Russland und die EU ihren Beziehungen beimessen. Dies wird auch darin deutlich, dass die Partner auf dem Gipfeltreffen im Mai 2002 beschlossen, "ihren politischen Dialog und ihre Zusammenarbeit im Blick auf Krisenmanagement und Sicherheitsfragen ganz wesentlich zu vertiefen". Moskau ging bei dieser Gelegenheit sogar so weit, die Ausarbeitung eines gemeinsamen "Aktionsplans Russland-EU auf dem Gebiet der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik" vorzuschlagen.[10] Europa könne in Zukunft global nur dann eine selbständige und einflussreiche Rolle spielen, so Putin im September 2001 vor dem Deutschen Bundestag, wenn es seine eigenen Potenziale mit denen Russlands vereine.


Fußnoten

4.
Vgl. John Pinder/Yuri Shishkov, The EU and Russia, London 2002; Vladimir Baranovsky, Russia's Attitude Towards the EU: Political Aspects, Helsinki - Berlin 2002; Wassilij Lichatschow, Russland und die Europäische Union, in: Mezdunarodnaja zizn' (Moskau), (2002) 12, S. 30-37. Lichtatschow ist Ständiger Vertreter Russlands bei der EU.
5.
Vgl. Einigung oder Abgrenzung? Werden im vereinigten Europa neue Barrieren erscheinen?, Interview mit Außenminister Igor Iwanow, in: Izvestija (Moskau) vom 11. 3. 2002.
6.
Rede in Stockholm vom 13. 10. 1999, nach J. Pinder/Y. Shishkov (Anm. 4), S. 11.
7.
Bericht des Ministerrats an den Europäischen Rat zur Implementierung der Gemeinsamen Strategie vom Juni 2001, www.europa.eu.int
8.
Vgl. hierzu Céline Bayon, Les relations Russie-Union européenne, in: Le courrier des pays de l'Est (Paris), Nr. 10, 25. Mai 2002, S. 4-16.
9.
Vgl. V. Baranovsky (Anm. 4), S. 56.
10.
Annex I der Gemeinsamen Erklärung vom 29. 5. 2002, http://www.eur.ru/eng/neweur/summits/sum52doc

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