APUZ Dossier Bild

6.5.2003 | Von:
Christian Deubner

Differenzierte Integration: Übergangserscheinung oder Strukturmerkmal der künftigen Europäischen Union?

Differenzierte Integration begleitet die Europäische Gemeinschaft (EG) seit ihrer Gründung. Bestimmte Gruppen von Mitgliedstaaten verwirklichen bestimmte Politiken, während andere Mitgliedstaaten fernbleiben.

Einleitung

Differenzierte Integration begleitet die Europäische Gemeinschaft (EG) seit ihrer Gründung. Bestimmte Gruppen von Mitgliedstaaten verwirklichen bestimmte Politiken, während andere Mitgliedstaaten fernbleiben. Auf diese Weise entstanden zum Beispiel das Schengen-System oder der Europäische Wechselkursmechanismus. Mit Blick auf die Europäische Union (EU) der Zukunft ist diese Differenzierung besonderer Untersuchung wert. Dazu vier Thesen:

- Erstens ist differenzierte Integration seit Ende der siebziger Jahre von einer Ausnahmeregelung für einzelne Politikbereiche zu einem dauerhaften Strukturelement ganzer Politikfelder geworden. Seit 1992 nimmt sie auch innerhalb des Vertragssystems stark zu. Damit vergrößert sich auch ihre Bedeutung für die weitere Entwicklung der gesamten Integration.

- Wegen der Unterschiede in ihrer Integrationsbereitschaft angesichts immer weiter ausgreifender Gemeinschaftskompetenzen werden die Mitgliedstaaten, zweitens, stärker motiviert, differenzierte Integration anzuwenden. Mit der wachsenden Zahl der Mitgliedstaaten im Zuge der Erweiterungen vergrößern sich diese Unterschiede noch.

- Drittens verändern sich die Absichten der Mitgliedstaaten beim Einsatz differenzierter Integration. Im vergangenen Jahrzehnt haben sie diese immer stärker bewusst als strategisches Instrument zur Durchsetzung, Einführung und Umsetzung von Integrationszielen innerhalb der bestehenden EG/EU genutzt.

- Viertens kann differenzierte Integration Ausgleichsmöglichkeiten schaffen, wenn die Erweiterung die EU-Institutionen vergrößert und ihre Handlungsfähigkeit schwächt.

Einerseits modifiziert dies die Strukturentwicklung der Integration mit ihrer empfindlichen Balance zwischen Einheit und Unterschiedlichkeit. Andererseits beeinflusst es die integrationspolitischen Intentionen der Mitgliedstaaten und ihre Erfolgsaussichten. Beides hängt miteinander zusammen.

An diese Entwicklung knüpfen sich Erwartungen und Befürchtungen: Die Tatsache, dass alle Mitgliedstaaten sich gemeinsam und ohne Ausnahme auf die Gemeinschaftsverträge und deren Anpassungen verpflichteten, hat über die Jahrzehnte eine integrationspolitisch grundlegende Gleichheit von Mitentscheidung und Betroffenheit, Rechtseinheit und -sicherheit für alle Mitgliedstaaten der EU geschaffen, geschützt und gefördert durch unparteiische supranationale Institutionen. Auf dieser Grundlage konnten die beteiligten Staaten einem breit angelegten Kompetenzzuwachs der Gemeinschaft zustimmen. Und ihre Bereitschaft, für sie mehr oder weniger günstige Entscheidungen zu akzeptieren, wurde dadurch gefördert.

Diesen Zusammenhang zerbricht die differenzierte Integration, indem sie die Einheit der Verfahren und Institutionen spaltet. Sie vertieft und verewigt bestimmte Koalitionen im Rat; sie trägt Spaltungsrisiken in die supranationalen Organe wie Kommission und Europäisches Parlament; sie macht diese noch undurchschaubarer, als sie es heute schon sind. Außerdem erwächst der EU durch diese Praxis auf ihren eigenen Aktionsfeldern eine potenziell gefährliche Konkurrenz. Insofern gilt differenzierte Integration für die EU auch als Gefährdung ihres dauerhaften Zusammenhalts und ihrer künftigen Integrationsfähigkeit.[1]

Viele Sachkenner sehen aber auch, dass in der Vergangenheit nur die differenzierte Integration wichtige Fortschritte bei der Vergemeinschaftung möglich gemacht hat. Sie unterstellen, dass Integrationsfortschritte in der ganzen Union nach der Erweiterung noch dringender auf den Zwischenschritt der Differenzierung angewiesen sind. Der Kampf zwischen vorwärts drängenden und beharrenden Mitgliedstaaten kann Institutionen und Verfahren ebenfalls lähmen, wenn keine Lösung gegeben ist. Nach dieser Lesart sind also die Vorteile der Differenzierung so groß, dass sie die Nachteile aufwiegen oder sogar übertreffen.[2] Die Bewertung dieser Argumente in der Spannung zwischen Einheitlichkeit und Dynamik richtet sich - das wird noch gezeigt - stark nach dem jeweiligen Leitbild der künftigen Integration.


Im Folgenden wird versucht, diese Erwartungen und Befürchtungen zu bewerten. Die integrationspolitischen Strategen der Mitgliedsregierungen haben aus den bisherigen Erfahrungen mit differenzierter Integration bisher jedenfalls mehrheitlich den Schluss gezogen, dass jene letztlich den europäischen Gemeinschaftsbau fördert. Das hat sie zu weiteren Schritte in dieser Richtung bestärkt. Zur Terminologie: Differenzierte Integration findet durch Verstärkte Zusammenarbeit (VZ) von Mitgliedstaaten innerhalb oder außerhalb des Unionsvertrages statt. Dieser Begriff wird im Folgenden benutzt.


Fußnoten

1.
Vgl. Christian Deubner, Flexibilität und Entwicklung der europäischen Integration, in: Claus Dieter Ehlermann (Hrsg.), Der rechtliche Rahmen eines Europas in mehreren Geschwindigkeiten und unterschiedlichen Gruppierungen (Schriftenreihe der Europäischen Rechtsakademie Trier, Bd. 26), Köln 1999, S. 117 - 132; Eric Philippart/Monika Sie Dhian Ho, The pros and cons of closer cooperation within the EU (Niederländischer Wissenschaftlicher Rat für Regierungsberatung), Den Haag 2000; Françoise de la Serre/Helen Wallace, Flexibility and Enhanced Cooperation in the European Union. Placebo rather than Panacea?, Paris 1997; Claus Giering, Vertiefung durch Differenzierung. Flexibilisierungskonzepte in der aktuellen Reformdebatte, in: Integration, 20 (1997).
2.
Vgl C. Deubner, ebd.; E. Philippart/M. Sie Dhian Ho, ebd.