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15.10.2004 | Von:
Oliver Dörr

Gewalt und Gewaltverbot im modernen Völkerrecht

Kollektive Durchsetzung durch den UN-Sicherheitsrat

Neben die Instrumente der einzelstaatlichen Durchsetzung stellt die UN-Charta - nicht zuletzt als Reaktion auf Defizite des Völkerbundes - ein System der kollektiven Durchsetzung des Gewaltverbots. Dieses in den Verhandlungen von Dumbarton Oaks 1944 vereinbarte Konzept beruht auf der Idee, dass die in den Vereinten Nationen organisierte Staatengemeinschaft im Falle einer Aggression zusammensteht und gemeinsam unter Führung des UN-Sicherheitsrats gegen einen Aggressorstaat vorgeht. Dieses Konzept hat wegen der ideologischen Spaltung der internationalen Gemeinschaft im Kalten Krieg praktisch nicht funktioniert. Nach seinem Ende wurde das Sanktionssystem zwar zum Leben erweckt, erfuhr aber wegen der veränderten internationalen Sicherheitsstrukturen in den neunziger Jahren einschneidende Veränderungen. Zur Anwendung kommt daher jetzt in der völkerrechtlichen Praxis ein Sanktionsmechanismus, der mit den Vereinbarungen von 1944 fast nur noch den normativen Aufhänger gemein hat.

Das Konzept der Charta

Nach der Konzeption des Kapitels VII der UN-Charta ist die kollektive Sanktionierung verbotener Gewalt beim UN-Sicherheitsrat monopolisiert. Dieser stellt gemäß Artikel 39 UN-Charta fest, ob "eine Bedrohung oder ein Bruch des Friedens oder eine Angriffshandlung" durch einen Staat vorliegt. Trifft er eine solche Feststellung, wofür es nach Artikel 27 UN-Charta der Zustimmung von neun Sicherheitsratsmitgliedern, einschließlich der fünf Ständigen Mitglieder, bedarf, dann hat der Sicherheitsrat drei Optionen: Er kann nur Empfehlungen abgeben, nichtmilitärische Sanktionen beschließen oder militärische Sanktionen durchführen. Als nichtmilitärische Maßnahmen sieht Artikel 41 der UN-Charta insbesondere verschiedene Formen des Embargos (Handel, Verkehr, Kommunikation) vor. Die Durchführung der militärischen Sanktionen sieht Artikel 42 der UN-Charta in der Hand des Sicherheitsrates selbst, der zu diesem Zweck durch einen Generalstabsausschuss (Artikel 47) unterstützt wird. Die notwendigen Streitkräfte stellen die Mitgliedstaaten dem Sicherheitsrat nach Maßgabe von Sonderabkommen zur Verfügung (Artikel 43), außerdem halten die Staaten Luftstreitkräfte zum sofortigen Einsatz unter Leitung des Generalstabsausschusses bereit (Artikel 45). Die Zwangsmaßnahmen sind gegen einen Staat gerichtet (Artikel 50) und werden, wenn der Sicherheitsrat dies entscheidet, von allen oder einigen UN-Mitgliedstaaten durchgeführt (Artikel 48).

Die Veränderungen nach dem Kalten Krieg

Seitdem Kapitel VII der UN-Charta Anfang der neunziger Jahre wieder belebt wurde, hat der Sicherheitsrat dieses Konzept in seiner Praxis den Anforderungen und Bedrohungen der Gegenwart angepasst. Die meisten dieser Veränderungen werden mittlerweile vom Konsens der UN-Mitgliedstaaten getragen und haben sich damit als Modifizierungen der UN-Charta durchgesetzt.

Zunächst hat sich der Auslöser jeder Zwangsmaßnahme, der Begriff der Friedensbedrohung in Artikel 39 der UN-Charta, verändert. War damit am Ende des Zweiten Weltkrieges noch die militärische Bedrohung durch einen Aggressorstaat gemeint, so bezieht der UN-Sicherheitsrat den Begriff heute auch auf innerstaatliche Situationen wie humanitäre Notlagen (Somalia), Unruhen (Albanien, Ost-Timor, Haiti 2004) oder Bürgerkriege (Ruanda, Sierra Leone). Auch die Absetzung eines demokratisch gewählten Präsidenten (Haiti 1994) oder die Nichtauslieferung mutmaßlicher Terroristen (Libyen) nahm der Sicherheitsrat bereits zum Anlass für Sanktionsmaßnahmen. Letztere werden auf diese Weise von einem Mittel zur Abwehr externer Aggression zu einem Instrument veritabler Weltinnenpolitik.

Die zweite Veränderung betrifft den Inhalt der nichtmilitärischen Sanktionen nach Artikel 41 der UN-Charta. Während die Norm im Wesentlichen auf Embargomaßnahmen zielt, hat sich in der UN-Praxis eine breite Palette verschiedener Maßnahmen entwickelt. Der Sicherheitsrat hat zum Beispiel einen Entschädigungsfonds für Aggressionsopfer eingerichtet (Irak 1991), Straftribunale (Jugoslawien 1994, Ruanda 1994) und internationale Behörden zur Verwaltung von Gebieten (Bosnien-Herzegowina 1995, Kosovo 1999, Ost-Timor 1999) errichtet oder eine Jurisdiktionssperre für den Internationalen Strafgerichtshof verhängt (2002 und 2003). Dabei sind jedenfalls die materiellen Strafnormen der Straftribunale auch an einzelne Privatpersonen, nicht mehr nur an völkerrechtswidrig handelnde Staaten adressiert: Der Sicherheitsrat greift also in den Souveränitätsbereich der Mitgliedstaaten ein, indem er selbst Verhaltenspflichten für deren Staatsangehörige schafft und ihre Durchsetzung organisiert. Auch der Erlass allgemeiner Regeln zur Terrorismusbekämpfung wurde auf Kapitel VII der UN-Charta gestützt und dadurch mit dessen völkerrechtlicher Autorität ausgestattet,[11] obwohl für einen solchen Schritt eher der Abschluss eines multilateralen Übereinkommens die passende Handlungsform wäre.

Drittens schließlich hat der Sicherheitsrat die Durchführung der militärischen Zwangsmaßnahmen dezentralisiert: Statt einer Durchführung durch UN-Organe werden bestimmte oder auch beliebige Staaten zum Gewalteinsatz ermächtigt. Der Sicherheitsrat zieht sich darauf zurück, die besondere Autorität des Kapitels VII der UN-Charta auszulösen, hat mit der praktischen Umsetzung aber in Wirklichkeit nichts zu tun. Die zur Durchsetzung bereiten Staaten erhalten praktisch carte blanche, wenn sie zu den "notwendigen Maßnahmen" autorisiert werden. Dieses Modell ist seit der Operation Desert Storm (Irak 1991) zum praktischen Regelfall geworden (z.B. in Somalia 1992, Ruanda und Haiti 1994, Ost-Zaire 1996, Ost-Timor 1999, Haiti 2004), auch wenn der den Staaten eingeräumte Spielraum im Einzelfall durchaus unterschiedlich bemessen war. In dem Maße, wie der Sicherheitsrat die Gewaltanwendung im gemeinsamen Interesse somit praktisch aus der Hand gibt, wird das ihm nach der UN-Charta zugedachte Gewaltmonopol aufgeweicht.

Resümierend kann festgestellt werden, dass sich ein kollektives Sanktionssystem entwickelt hat, das zwar in der Praxis heute passabel funktioniert, das aber deutlich anders abläuft, als sich das die Urheber der UN-Charta gedacht haben. In seinem Zentrum steht ein Sicherheitsrat, der praktisch frei von rechtlichen Bindungen agiert und sich die Kompetenznormen der Charta wie ein "aufgeklärter Despot" nach eigenem Gusto zurechtlegt. Neben ihn treten als Mitspieler die politisch und militärisch potenten Staaten, die nicht nur über ihre Vertreter im Sicherheitsrat dessen Beschlussfassung bestimmen, sondern darüber hinaus durch ihre maßgebliche Rolle bei der militärischen Umsetzung die Funktionsweise des ganzen Systems entscheidend prägen. Dadurch ist die kollektive Anwendung militärischer Gewalt - entgegen dem Konzept der UN-Charta - nicht beim Sicherheitsrat konzentriert, sondern unterliegt praktisch doch wieder den Prinzipien von Selbstdurchsetzung und Gegenseitigkeit, die das allgemeine Völkerrecht außerhalb der Vereinten Nationen prägen.


Fußnoten

11.
SC-Res. 1373 (2001). Vgl. dazu M. Wagner, Die wirtschaftlichen Maßnahmen des Sicherheitsrates nach dem 11. September 2001 im völkerrechtlichen Kontext - von Wirtschaftssanktionen zur Wirtschaftsgesetzgebung?, in: Zeitschrift für ausländisches öffentlichen Recht und Völkerrecht, 63 (2003), S. 899ff.