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2.11.2005 | Von:
Annette Jünemann

Zehn Jahre Barcelona-Prozess: Eine gemischte Bilanz

Förderung von Demokratie und Menschenrechten

Das Eintreten der EU für Demokratie und Menschenrechte auch außerhalb ihrer Grenzen ist Ausdruck ihrer Identität als Wertegemeinschaft. Deshalb ist die EU-Demokratisierungspolitik jedoch nicht frei von Interessen. Im südlichen Mittelmeerraum erklärt sie sich primär aus dem sicherheitspolitischen Interesse, von möglichst vielen Demokratien umgeben zu sein. Demokratien gelten nicht nur als innenpolitisch vergleichsweise stabil, gemäß der Theorie des Demokratischen Friedens wird von ihnen auch erwartet, dass sie Konflikte friedlich lösen. Demokratien in der Nachbarschaft sollen Europa aber auch bei der Bewältigung von weichen Sicherheitsrisiken unterhalb der Schwelle des Krieges helfen, denen in der Mittelmeerpolitik besonders hohe Bedeutung zukommt.

Als eine Wurzel dieses qualitativ neuen Bedrohungspotenzials, das nicht mehr von Staaten ausgeht und auch nicht mehr militärisch definiert werden kann, hat die EU in den neunziger Jahren die wirtschaftliche Unterentwicklung der meisten MDL identifiziert. Diesem Sicherheitsrisiko wollte man nicht mehr allein mit Mitteln der Entwicklungspolitik begegnen, sondern auch mit dem Instrument der Demokratieförderung. Viele autoritäre Regime, die sich während des Kalten Krieges strategisch motivierter Entwicklungshilfe erfreuen durften, hatten wenig Interesse am Gemeinwohl ihrer Völker gezeigt und vor allem sich selbst und ihre Klientel bedient. Es bedurfte des Endes der Blockkonfrontation, damit sich die Erkenntnis durchsetzen konnte, dass Entwicklungszusammenarbeit mit autoritären Regimen ineffektiv ist.[13] Erst in den neunziger Jahren erkannte die EU die Demokratisierung als bislang sträflich vernachlässigte Entwicklungsressource und schrieb ihre Förderung als verbindliches Ziel in den EU-Vertrag.[14]

Letztendlich ist die externe Demokratisierungspolitik der EU auch ein Teil ihrer Strategie im Kampf gegen den internationalen Terrorismus, und zwar der Teil, der an den Wurzeln des Problems ansetzt. Die wirtschaftliche Perspektivlosigkeit vor allem der jüngeren Generationen in den MDL, ihr Gefühl, Verlierer der Globalisierung zu sein, ihre wachsende Frustration über den ungelösten Nahostkonflikt sowie nicht zuletzt das Fehlen von demokratischen Partizipationsmöglichkeiten vermögen den Terrorismus nicht zu erklären. Diese Faktoren begünstigen jedoch die Radikalisierung bestimmter Segmente der Gesellschaften in den MDL und bereiten den Boden für Terrornetzwerke wie Al-Qaida, die dort Sympathisanten und potenziellen Nachwuchs rekrutieren.

Die externe Demokratisierungspolitik der EU ruht dementsprechend auf der Annahme, dass es ohne Demokratie im Mittelmeerraum weder Frieden noch Stabilität noch wirtschaftliche Entwicklung geben kann. Entsprechend durchzieht das Ziel, Demokratie und Menschenrechte im Mittelmeerraum zu fördern, die Dokumente aller Politikfelder der EMP.

Die Bekenntnisse zu Demokratie und Menschenrechten in der Präambel und Korb (I) der Deklaration von Barcelona haben vorwiegend deklaratorischen Charakter.[15] Praktische Instrumente zur Umsetzung der Demokratisierungspolitik finden sich hingegen in den Körben (II) und (III). Dabei ist zwischen zwei strategischen Ansätzen der EU zu unterscheiden: Zum einen verfolgt sie einen top down approach, der auf institutionelle Reformen, Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und verantwortliches Regieren zielt. Dieser Ansatz richtet sich direkt an die Regierungen der MDL, die zu politischen Reformen gedrängt werden sollen. Diese Art von Einflussnahme erfolgt - zumindest theoretisch - über die Finanzierung der EMP. Das Budget der beiden MEDA Programme I und II wird von der EU unilateral unter den MDL aufgeteilt, wobei die Summe der jedem MDL zugeteilten Mittel unter anderem von Fortschritten im politischen Reformprozess abhängig gemacht werden kann.[16]

Des Weiteren enthält das MEDA-Programm eine Suspensionsklausel, die es der EU erlaubt, die Kooperation teilweise oder vollständig auszusetzen, wenn das jeweilige MDL die demokratischen Spielregeln grob verletzt oder sich schwere Menschenrechtsverletzungen zu Schulden kommen lässt. Solche Suspensionsklauseln finden sich auch in den Euro-Med Assoziierungsabkommen, die die EU mit den einzelnen MDL abschließt.[17] Es ist jedoch bemerkenswert, dass dieser "Instrumentenkasten" bislang nicht zum Einsatz kam, obwohl die Verweigerung politischer Reformen in etlichen MDL dazu Anlass gegeben hätten, ebenso wie die Menschenrechtsverletzungen im Zuge der Terrorabwehr sowohl in den arabischen MDL als auch in Israel.

Ergänzt wird der top down approach durch einen bottom up approach der Demokratisierung, der in Korb (III) verankert wurde. Dieser Ansatz richtet sich nicht an die Regierungen, sondern versucht, über die Zivilgesellschaften Einfluss auf die gesellschaftspolitische Entwicklung der MDL zu nehmen. Blickt man jedoch auf die Entwicklung der vergangenen zehn Jahre zurück, so fällt auf, dass die entsprechenden Programme immer unpolitischer wurden. In den derzeit laufenden Programmen Euro-Med Heritage, Euro-Med Audiovisual und Euro-Med Youth dominiert der kulturelle Dialog gegenüber einer expliziten Demokratisierungs- und Menschenrechtspolitik.[18] Somit ist auch beim bottom up approach der EU-Demokratisierungspolitik sichtbare Zurückhaltung zu konstatieren. Politisch ambitioniertere Programme finden sich außerhalb der EMP, im Rahmen der Regionen übergreifenden European Initiative for Democratisation and Human Rights.[19] Relevant sind in diesem Kontext auch die Zivilforen,[20] die die EMP seit ihrer Gründung kritisch begleiten. Im April 2005 haben sie sich in Luxemburg durch die Gründung einer Euro-Med Non-Governmental Platform einen lockeren institutionellen Rahmen gegeben.[21]

Positiv zu bewerten sind zaghafte Ansätze, die Zielgruppe zivilgesellschaftlicher Projekte auszuweiten. Bisher rekrutierten sich die Projektpartner der EU aus den säkularen, westlich sozialisierten Eliten der MDL. Sie stehen europäischen Denkstrukturen und Wertvorstellungen nahe, sind jedoch wenig repräsentativ für ihre jeweiligen Gesellschaften. Die exklusive Zusammenarbeit der EU mit den säkularen Eliten lag in dem uneingestandenen Wunsch begründet, das Ergebnis des demokratischen Prozesses - die Gestaltung der Gesellschaftsordnung - vorwegzunehmen.[22] Dieser Versuch ist in eine Sackgasse geraten, denn um gesellschaftlichen Wandel "von unten" anzustoßen, ist die Zusammenarbeit vor allem mit denjenigen Kräften notwendig, deren politisches Engagement auch eine gewisse Breitenwirkung entfalten kann. Das sind in den MDL vor allem die gesellschaftlich tiefer verwurzelten islamistischen Organisationen. Solange sie das Prinzip des Pluralismus respektieren und gewaltfrei agieren, sind sie durchaus mit christlich orientierten Parteien im Westen vergleichbar, denn es gibt nichts intrinsisch Islamisches, das mit der Demokratie unvereinbar wäre.[23]

Noch ist nicht absehbar, inwieweit die EU sich der Zusammenarbeit mit moderaten Islamisten öffnen wird, denn immerhin haben auch Radikalismus und Terrorismus ihre Wurzeln im politischen Islam. Gleichzeitig wächst jedoch das Bewusstsein, dass dies der einzige Weg ist, um der ebenso künstlichen wie gefährlichen Dichotomie zwischen "dem Islam" und "dem Westen" entgegenzuwirken. Im Kommissionsbericht zum zehnjährigen Jubiläum der EMP wird die Rolle moderater islamistischer Organisationen bei der Förderung von Demokratie und Menschenrechten zumindest erwähnt.[24]

Das generelle Problem jeglicher Kooperation auf Ebene der Zivilgesellschaft besteht darin, dass keine Einigkeit über ihre Rolle innerhalb der EMP besteht. Für die Kommission sind die Vertreter der Zivilgesellschaft gleichermaßen Mittler wie Legitimationsspender. Insofern vertritt die Kommission die Position, dass die Zivilgesellschaft nicht nur über die Zivilforen und die Zusammenarbeit in Korb (III) in die EMP einbezogen werden sollte, sondern auch über die Mitarbeit in anderen Politikfeldern, beispielsweise der Aushandlung von Assoziierungsabkommen.[25] Diese Rolle ist jedoch inakzeptabel für die Mehrzahl vor allem der arabischen MDL, da sie den Aktivitäten zivilgesellschaftlicher Akteure, die sich staatlicher Kontrolle entziehen und oft auch gegen das Regime gerichtet sind, mit größtem Misstrauen begegnen. Sie wollen die Mitarbeit der Zivilgesellschaft auf das subsidiäre Politikfeld der Caritas beschränkt wissen. Gleichzeitig weigern sie sich, die politischen Rahmenbedingungen zu schaffen, die zivilgesellschaftliche Akteure brauchen, um sich produktiv und gewaltfrei in den politischen und gesellschaftlichen Willensbildungsprozess einbringen zu können.[26]

Um auf eine Verbesserung dieser Rahmenbedingungen hinzuarbeiten, müsste die EU sehr viel konsequenter Druck auf die Regierungen der MDL ausüben. Bevor dies nicht geschieht, ergibt auch die Integration moderater Islamisten wenig Sinn. Wenn nicht gleichzeitig auf institutionellen Reformen, Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung und verantwortlicher Regierungsführung bestanden wird, könnte sie sogar kontraproduktiv wirken. Vor einer spürbaren politischen Einflussnahme auf die MDL scheut die EU jedoch zurück, wie die insgesamt bescheidene Bilanz ihrer EU-Demokratisierungspolitik im Rahmen der EMP beweist.


Fußnoten

13.
Vgl. u.a. Andreas Boeckh, Entwicklungstheorien - Eine Rückschau, in: Dieter Nohlen/Franz Nuscheler (Hrsg.), Handbuch der Dritten Welt, Bd. 1, Grundprobleme, Theorien, Strategien, Bonn 1992, S. 110 - 130.
14.
Vgl. Titel XXI, Art. 181a, Abs. 1 EU-Vertrag.
15.
Vgl. Euro-Mediterranean Human Rights Network, Position Paper on Barcelona + 10 and Human Rights, Brüssel 2005, S. 3.
16.
Vgl. European Commission DG I, Co-operation with Mediterranean Countries - The New Financial Framework, Brüssel, 11.7. 1995, S. 2, sowie European Commission, DG IB, MEDA Programme Implementation procedures, 01B/56/96 EN, Brüssel. 20.11. 1995.
17.
Vgl. Euro-Mediterranean Partnership, Information Note No. 10, European Commission, Unit. IB/A.1, 1998.
18.
Vertiefend zur Kooperation im kulturellen Bereich vgl. M. Pace (Anm. 12).
19.
Vgl. Euro-Mediterranean Human Rights Network (Anm. 15), S. 4.
20.
Zu den Zivilforen vgl. Sari Hanafi, Civil Society in North-South Relations. The Case of the Euro-Mediterranean Partnership, in: Orient, 46 (2005) 3 (i.E.); Annette Jünemann, The Forum Civil Euromed: Critical Watchdog and Intercultural Mediator, in: Stefania Panebianco (Hrsg.), A New Euro-Mediterranean Cultural Identity, London 2003, S. 84 - 107.
21.
Vgl. die Website der Euro-Med Non-Governmental Platform, in: www.euromedforum.org/rubrique. php3?id_rubrique=45 (6. 9. 2005).
22.
Vgl. M. Asseburg (Anm. 5), S. 13.
23.
Vgl. Saad Edin Ibrahim, Democratization in the Arab World, in: Jillan Schwedler (Hrsg.), Towards Civil Society in the Middle East?, London 1995, S. 38.
24.
Vgl. Communication From The Commission To The Council And The European Parliament (Anm. 6), S. 5. Erste Schritte in diese Richtung hat Deutschland eingeleitet. Vgl. Annette Jünemann, European National Policies in the Mediterranean: The Case of Germany, in: R. Youngs u.a. (Hrsg.) (Anm. 7).
25.
Vgl. Communication From The Commission To The Council And The European Parliament (Anm. 6), S. 31.
26.
Vgl. M. Asseburg (Anm. 5), S. 12.