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31.7.2005 | Von:
Michael Hüther
Benjamin Scharnagel

Die Agenda 2010: Eine wirtschaftspolitische Bilanz

Arbeitsmarktpolitik

Die Reform-Großbaustelle dieser Legislaturperiode war der Arbeitsmarkt. Im August 2002 hatte die "Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" der Bundesregierung in ihrem Abschlussbericht 13 so genannte Module vorgeschlagen, um die Beschäftigungshemmnisse am Arbeitsmarkt abzubauen und die damalige Bundesanstalt für Arbeit neu zu strukturieren. Eine Vielzahl dieser Maßnahmen wurde - zum Teil mit erheblichen Änderungen während des Gesetzgebungsprozesses - mit den vier Hartz-Gesetzen und dem "Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt" umgesetzt. Die Hartz-Reformen hatten als "größte Arbeitsmarktreform in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland"[5] den Anspruch, die Menschen durch konsequentes Fordern und Fördern wieder in Arbeit zu bringen, den bislang alimentierenden zu einem aktivierenden Sozialstaat umzubauen und die Bundesagentur für Arbeit zu einem modernen Dienstleister weiterzuentwickeln, bei dem die Vermittlung und nicht die Verwaltung der Arbeitslosen im Vordergrund steht. Außerdem haben das nach mehrjähriger Debatte beschlossene Zuwanderungsgesetz, die Handwerksnovelle und das Tagesbetreuungsausbaugesetz dazu beigetragen, die Zugangsbedingungen zum deutschen Arbeitsmarkt zu verbessern. Durch diese Maßnahmen ist der Arbeitsmarktindex um knapp 30 Zähler deutlich gestiegen.

Von den vier Gesetzen für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt hat "Hartz IV" die Republik am meisten bewegt. Die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zum 1. 1. 2005 hat das jahrzehntelange ineffiziente Nebeneinander zweier steuerfinanzierter und bedarfsorientierter Transfersysteme beendet. Anstelle der Arbeitslosenhilfe für ehemalige Arbeitslosengeldbezieher bzw. der Sozialhilfe erhalten alle arbeitslosen Erwerbsfähigen ohne Anspruch auf Arbeitslosengeld I im Rahmen der neuen "Grundsicherung für Arbeitsuchende" das Arbeitslosengeld II (ALG II). Es besteht im Normalfall aus der pauschalierten Regelleistung auf dem Niveau der Sozialhilfe (für Alleinstehende: 345 Euro in West und 331 Euro in Ostdeutschland) und dem Wohngeld.[6] Ehemalige Bezieher des über die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung finanzierten Arbeitslosengeldes I erhalten bis zu zwei Jahre lang degressiv gestaffelte Zuschläge zum ALG II. Alle ALG II-Empfänger sind gesetzlich renten-, kranken- und pflegeversichert.[7]

Nach dem Grundsatz "Fordern und Fördern" ist seit Jahresanfang die Zumutbarkeit einer angebotenen Arbeitsstelle für einen Langzeitarbeitslosen gegenüber der alten Rechtslage deutlich verschärft worden. Danach ist jede legale Arbeit für einen ALG II-Empfänger zumutbar, es sei denn ihre Entlohnung ist gesetzes- bzw. sittenwidrig oder ihre Ausübung nicht vereinbar mit der Erziehung eines unter dreijährigen Kindes oder der Pflege eines Angehörigen. Zudem kann bei Ablehnung einer zumutbaren Tätigkeit die Regelleistung für drei Monate um bis zu 30 Prozent gekürzt werden. Diese finanziellen Sanktionen erhöhen den Druck auf Arbeitslose, eine Stelle anzunehmen, die auch unter ihren früheren Verdienstmöglichkeiten liegt. Dadurch können sich die Dauer der Arbeitslosigkeit und damit die Abhängigkeit von staatlichen Transfers verkürzen.

Verbesserte Hinzuverdienstmöglichkeiten zum ALG II sollen die Motivation zur Arbeitsaufnahme finanziell fördern. Durch die zum 1. Oktober 2005 überarbeitete Neuregelung steigt der finanzielle Anreiz, einen Niedriglohnjob (400 bis 800 Euro) anzunehmen.[8] Allerdings spornt der neue Anrechnungsmodus nicht dazu an, von Arbeitslosigkeit bzw. Teilzeitarbeit in Vollzeitarbeit zu wechseln. Während also der Anreiz zur Teilzeitarbeit bei gleichzeitigem ALG II-Bezug steigt, sinkt die Motivation zum Wechsel auf eine Vollzeitstelle. Problematisch ist außerdem, dass sich wegen der höheren Freibeträge die Einkommensgrenze nach oben verschiebt, bis zu der ein Anspruch auf ALG II besteht. Dies hat zur Folge, dass der Kreis der Anspruchsberechtigten größer wird.

Das zum 1. Januar 2004 in Kraft getretene Gesetz zu Reformen am Arbeitsmarkt betrifft vor allem den Kündigungsschutz und die Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I (ALG I). Beim Kündigungsschutz ist der Schwellenwert von fünf auf zehn Beschäftigte bei Neueinstellungen erhöht worden. Dies erleichtert kleinen Unternehmen, die Anzahl ihrer Beschäftigten schneller an die Auftragslage anzupassen. Die Begrenzung der Kriterien der Sozialauswahl bei betriebsbedingten Kündigungen auf Alter, Dauer der Betriebszugehörigkeit, Unterhaltspflichten und Schwerbehinderung sowie die einheitliche Klagefrist von drei Wochen für die Geltendmachung aller Unwirksamkeitsansprüche mildert die Rechtsunsicherheit gerichtlicher Kündigungsschutzverfahren. Zum 1. Februar 2006 soll außerdem die maximale Bezugsdauer des ALG I aus der Arbeitslosenversicherung auf generell zwölf Monate sinken; ältere Arbeitslose erhalten höchstens 18 Monate lang ALG I.[9] Verschiedene Studien haben gezeigt, dass eine lange Bezugsdauer von Leistungen die Arbeitslosigkeit verlängert.[10] Insofern ist die hohe Langzeitarbeitslosigkeit in Deutschland im Zusammenhang mit der bisher im internationalen Vergleich großzügigen Bezugsdauer von bis zu 32 Monaten für ältere Arbeitslose zu sehen. Die vorgesehene Kürzung erhöht den finanziellen Druck, schneller eine neue Arbeit zu finden, und begrenzt den Trend zur Frühverrentung, der durch den gleitenden Übergang von der Arbeitslosigkeit in die Rente staatlich alimentiert wurde.

Auf die Anzahl der registrierten Arbeitslosen haben sich diese Weichenstellungen jedoch noch nicht positiv ausgewirkt. Im Gegenteil: Die Bundesagentur für Arbeit (BA) registrierte Ende Juni 2005 rund 4,7 Millionen Arbeitslose. Zu berücksichtigen ist hierbei allerdings auch ein statistischer Effekt. Seit Jahresanfang zählt die BA auch jene rund 330 000 Arbeitsuchenden mit, die bis Ende 2004 als erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger nicht registriert worden sind. Unter dem Kompetenzgerangel zwischen Arbeitsagenturen und Gemeinden in den Arbeitsgemeinschaften bzw. zwischen der BA und den 69 optierenden Kommunen, welche die Langzeitarbeitslosen in Eigenregie betreuen, leidet die Förderung der Arbeitslosen und ihre Vermittlung in Arbeit. Hier rächt sich der grundlegende Webfehler der Hartz-IV-Reform, die den Kommunen nicht die alleinige Verantwortung für die Langzeitarbeitslosen mit entsprechender finanzieller Kompensation übertragen hat. Schließlich ist zu beachten, dass insbesondere Reformen auf dem Arbeitsmarkt Zeit brauchen, um Verhaltensänderungen herbeizuführen und sich positiv auf die Beschäftigung auszuwirken. Ein halbes Jahr nach Inkrafttreten von Hartz IV, anderthalb Jahre nach Inkrafttreten anderer Neuregelungen und angesichts der schlechten konjunkturellen Lage ist es zu früh, den Arbeitsmarktreformen ihren Erfolg abzusprechen.[11]


Fußnoten

5.
Vgl. Bundesregierung, Arbeitsmarktreformen in Kraft getreten, in: http://www.bundesregierung.de/Politikthemen/Arbeit-,9252/Die-Hartz-Reformen.htm (5.7. 2005).
6.
Nicht erwerbsfähige Angehörige (Partner, minderjährige Kinder), die mit einem ALG II-Empfänger in einer Bedarfsgemeinschaft leben, erhalten Sozialgeld.
7.
Darüber hinaus gibt es - wie in der Sozialhilfe üblich - finanzielle Unterstützung bei im Einzelfall zu begründenden Mehrbedarfen (z.B. bei Schwangerschaft) und Einmalleistungen (z.B. Erstausstattung für Bekleidung).
8.
Zusätzlich zu einem Grundfreibetrag von 100 Euro bleiben 20 Prozent des Bruttoeinkommens bis 800 Euro anrechnungsfrei. Darüber hinaus beträgt der Freibetrag 10 Prozent des Bruttoeinkommens bis zu einer Grenze von 1 500 Euro bei Arbeitslosen mit Kindern bzw. 1 200 Euro bei Arbeitslosen ohne Kinder.
9.
Inzwischen scheint die Politik von dieser Regelung wieder abzuweichen: Die Bundesregierung will die Kürzung um zwei Jahre verschieben. Die Union erwägt eine Verlängerung der Bezugsdauer gemäß der Anzahl der Beitragsjahre.
10.
Vgl. Holger Schäfer, Reform der Arbeitslosenversicherung, Ökonomische Aspekte einer politischen Debatte, IW-Positionen, Beiträge zur Ordnungspolitik Nr. 1, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Köln 2003.
11.
Auch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung attestierte der Bundesregierung jüngst Fortschritte in der Arbeitsmarktpolitik. In einem Ranking über die Reformintensität von 1994 bis 2004 auf dem Arbeitsmarkt landete Deutschland hinter Dänemark, den Niederlanden und Finnland auf dem vierten Platz, vgl. Nicola Brandt/Jean-Marc Burniaux/Romain Duval, Assessing the OECD Job Strategy: Past Developments and Reforms, OECD Economics Department Working Paper Nr. 429, OECD, Paris 2005.