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23.5.2005 | Von:
Alfredo Märker
Beate Wagner

Vom Völkerbund zu den Vereinten Nationen

Gründung und Entwicklung der VN

Ohne Kant ausdrücklich zu nennen, hat der Historiker Georg Kreis darauf aufmerksam gemacht, dass auch bei der zweiten Weltorganisation die Begründung des Königsberger Philosophen für die Notwendigkeit einer internationalen Friedensordnung noch immer Pate stand: "Wer sich mit den Problemen der internationalen Beziehungen ernsthaft beschäftigt, der weiß: Wenn es die UNO nicht gäbe, müsste man sie schleunigst erfinden. Die UNO musste aber nicht 'erfunden' werden, sie wuchs am Ende des Zweiten Weltkrieges aus einer spezifischen Problemlage heraus, und sie konnte dabei an die Vorarbeiten einer Vorläuferin anknüpfen, die nach dem Ersten Weltkrieg ebenfalls aus einer besonderen Konstellation hervorgegangen war. So sehr die beiden internationalen Organisationen, Völkerbund und UNO, jeweils Produkte ihrer Zeit waren, entsprachen sie zugleich einem säkularen, d.h. längerfristigen und nicht nur die momentanen Konstellationen befriedigenden Bedarf. (...) So kann man, muss man die Geschichte des Völkerbunds und der UNO als Geschichte eines nötigen Vergesellschaftungsprozess (sic!) verstehen, der aus dem Haufen von egoistischen und anarchischen Nationalgemeinschaften nach und nach solidarische(re) und disziplinierte(re) Module einer Weltgesellschaft macht."[13]

Wiederum war es jedoch keine europäische, sondern eine amerikanische Initiative, die zur Gründung der Vereinten Nationen führte. Bereits 1937 hatte Präsident Franklin Delano Roosevelt angesichts der wachsenden Bedrohung durch Japan, Italien und Deutschland eine Abkehr vom amerikanischen Isolationismus gefordert. In seiner vielzitierten "Quarantäne-Rede" vom 5. Oktober 1937 betonte er: "(...) wenn wir eine Welt haben wollen, in der wir frei atmen und in Freundschaft ohne Furcht leben können, müssen die friedliebenden Nationen dieser Welt eine konzertierte Anstrengung unternehmen, um die Gesetze und Prinzipien aufrechtzuerhalten, auf denen der Friede allein sicher ruht. Die friedliebenden Nationen müssen eine konzertierte Anstrengung gegen jene Vertragsbrüche und gegen jenes Außerachtlassen humaner Instinkte unternehmen, die verantwortlich sind für den heutigen Zustand der Anarchie und Instabilität zwischen den Staaten und von dem es kein Entrinnen gibt durch bloße Abschließung oder Neutralität (...). Es scheint unglücklicherweise wahr zu sein, daß sich die Gesetzlosigkeit in der Welt epidemisch ausbreitet. Wenn aber eine Krankheit sich epidemisch auszubreiten beginnt, ist sich die Gemeinschaft einig und findet sich darin zusammen, die Patienten durch eine Quarantäne zu isolieren, um die Gemeinschaft vor der Ausbreitung der Krankheit zu schützen."[14]

Der Weg zu jener neuen Weltorganisation - für die Roosevelt später den Namen "Vereinte Nationen" vorschlagen sollte[15] - war damals noch sehr weit. Erneut wurde zunächst eine amerikanische Kriegsbeteiligung nötig, den konkreten Anlass bot der Angriff auf Pearl Habour Ende 1941. Eine Wiederbelebung des Völkerbundes, der am 11. Dezember 1939 noch einmal zu einer letzten Sitzung zusammengekommen war, kam für Roosevelt offenbar nie in Frage. Vielmehr ging es ihm von Anfang an darum, der Weltgemeinschaft ein Instrument an die Hand zu geben, das im Unterschied zum Völkerbund sowohl legitimiert als auch handlungsfähig sein würde - wobei der "English-speaking World" eine zentrale Rolle zukommen sollte. Schon vor dem amerikanischen Eintritt ins Kriegsgeschehen entwickelte Roosevelt deshalb mit seinen Beratern ein Konzept für eine Weltorganisation, das eine Führungsposition der beiden "Weltpolizisten" USA und britisches Empire vorsah. Bald nach der Verabschiedung der Atlantik-Charta im Sommer 1941 wurde allerdings deutlich, dass eine neue Friedensordnung nur unter Einbeziehung der Sowjetunion und weiterer Verbündeter möglich sein würde. Am 1. Januar 1942 wurde daraufhin die "Erklärung der Vereinten Nationen" verkündet, mit der die 26 Unterzeichnerstaaten den Grundstein für die neu zu errichtende Friedensorganisation legten. Bis die VN allerdings ins Leben gerufen wurden, bedurfte es zwei weiterer Jahre intensiver Konsultation - sowie der Erfahrung millionenfachen Leids. Die Vorlage für die Gründungskonferenz von San Francisco lieferte im Herbst 1944 ein mehrmonatiges Expertentreffen in Dumbarton Oaks, Washington. Zahlreiche dort offen gebliebene Fragen wurden im Februar 1945 auf Jalta von den Führungsmächten erneut diskutiert - darunter der Abstimmungsmodus im Sicherheitsrat, mit dem Ergebnis der heute geltenden Veto-Regelung.[16]

Roosevelt selbst erlebte die Gründung der Vereinten Nationen nicht mehr. Sein Nachfolger Truman galt als Anhänger Wilsons mit der entsprechenden Sympathie für dessen Ziele. Seiner politischen Führung ist es mit zu verdanken, dass die VN-Charta - bei allem Dissens, der in San Francisco noch zu bewältigen war -, am 26. Juni 1945 unterschrieben und im amerikanischen Senat mit nur zwei Gegenstimmen schon zwei Tage später ratifiziert werden konnte. Dies ist vor allem deshalb bemerkenswert, weil die Gründungsgeschichte der VN gerade in den USA keineswegs ein "Selbstläufer" war, wie Manuel Fröhlich jüngst noch einmal betont hat.[17] Im Ergebnis gelang es, ein von allen beteiligten Staaten getragenes Dokument zu verabschieden, das mit der Hinterlegung der nötigen Ratifikation am 24. Oktober 1945 in Kraft getreten ist. "We the peoples ..." - die Charta beginnt im Wortlaut identisch mit der amerikanischen Verfassung. Die Gründer der VN hatten die Vision einer verfassten Weltgesellschaft offenbar von Beginn an fest im Blick. Demgegenüber stand auf der anderen Seite die ebenfalls in der Charta verankerte Verantwortung und privilegierte Rolle der Vetomächte mit dem Prinzip souveräner Gleichheit der Staaten. Gekoppelt bildeten diese Elemente die Voraussetzung jener universalen Legitimität und gesteigerten Handlungsfähigkeit, die der Völkerbund nie hatte.

Die praktische Relevanz der VN ist gleichwohl im Laufe der Jahrzehnte immer wieder auf die Probe gestellt worden. Denn auch die Geschichte der Vereinten Nationen war alsbald durch ein Spannungsverhältnis zwischen der Relevanz des großen Auftrags und dem Vorwurf faktischen Versagens geprägt, u.a. angesichts des bereits 1945 einsetzenden Kalten Krieges. Im Unterschied zum Völkerbund erwiesen sich die VN zwar nicht immer als zentraler Akteur, meistens doch zumindest als Plattform täglicher Kooperation.[18] Überdies gelang es der Weltgemeinschaft, Erfolge in anderen, nicht minder zentralen Menschheitsfragen zu erlangen. Aus dem spezifischen Blickwinkel eines Entwicklungslandes hat Carlos Romulo, ehemaliger Außenminister der Philippinen und Delegationsleiter bei der VN-Gründungskonferenz, diese Erfolge der Vereinten Nationen wie folgt erläutert: "Wir erhielten von den Vereinten Nationen viel mehr, als wir eigentlich erwarten durften. (...) Erstens waren die Vereinten Nationen einer der Schlüsselfaktoren bei der Verhinderung eines nuklearen dritten Weltkriegs. Sie haben viele Male dazu beigetragen, die Flammen eines regionalen und potentiell weltweiten Konflikts zu dämpfen und oft sogar zu ersticken. Zweitens haben die Vereinten Nationen den im allgemeinen friedlichen Übergang von der Kolonialzeit zur Ära der unabhängigen Nationalstaaten (...) zustande gebracht. Beinahe zwei Drittel der Länder, die jetzt Mitglieder der VN sind, sind aus diesem Prozess hervorgegangen. (...) Drittens haben die Vereinten Nationen die Menschenrechte und Grundfreiheiten im globalen Rahmen kodifiziert. Viertens haben die Vereinten Nationen die Antworten der Weltgemeinschaft auf die gemeinsamen weltumspannenden Probleme formulieren können: (...) Fünftens haben die Vereinten Nationen, ob dies den wohlhabenden Industrienationen gefällt oder nicht, den Dialog zwischen dem Süden und dem Norden über Teilhabe und Fairneß in der Weltwirtschaft eingeleitet."[19]

Natürlich hatte die lange Geschichte der Vereinten Nationen auch Schattenseiten. Neben den Blockaden während des Kalten Krieges, in denen sich der Sicherheitsrat angesichts permanenter Vetodrohungen oft als unfähig erwies, die ihm zugedachte Aufgabe wahrzunehmen, mussten die VN zeitweilig mit großen Finanzierungsproblemen kämpfen. Ihr größter Geldgeber USA weigerte sich, seine Beiträge zu zahlen. Erwähnenswert sind auch die vorübergehenden Austritte der USA aus den beiden VN-Sonderorganisation ILO und UNESCO sowie nicht zuletzt zahlreiche Sicherheitsratsresolutionen, deren Nicht-Beachtung nie konsequent verfolgt worden ist. Im Lichte des gescheiterten Völkerbunds überwiegt jedoch insgesamt der positive Eindruck. "Die UNO" so die Beurteilung Hermann Webers im Jahre 1987, "hat sich bisher - und dies ist ihr wichtigster Vorzug, den sie gegenüber dem Völkerbund genießt - immer als flexibel genug erwiesen, um unvereinbar scheinende und auf Konfrontation zusteuernde Ausgangspositionen in noch akzeptierbare Kompromisse umzuwandeln."[20] Diese Äußerung geschah freilich noch vor den beiden Desastern in Ruanda und Somalia, für die auch die Weltorganisation viel Verantwortung zu tragen hatte, und lange bevor der Irakkrieg die heutige Debatte über Glaubwürdigkeit und Relevanz der Vereinten Nationen mit aller Deutlichkeit hervorbrachte.


Fußnoten

13.
G. Kreis (Anm. 2), S. 4.
14.
Zit. in: H. Weber (Anm. 7), S. 128.
15.
Die konkreten Entstehungsgeschichten unterscheiden sich allerdings. Laut G. Unser (Anm. 1), S. 22 wurde die Bezeichnung erstmals bei einem Briefwechsel zwischen Churchill und Roosevelt verwendet. Manuel Fröhlich erwähnte hingegen jüngst Berichte, wonach der Name während eines Besuchs Churchills in Washington entstanden sei. Roosevelt sei von seinem Einfall so angetan gewesen, "dass er den als Gast im Weißen Haus weilenden Churchill unmittelbar aufsuchte, der aus der Badewanne heraus seine Zustimmung gab", vgl. Manuel Fröhlich, Gründung der Vereinten Nationen, in: Thomas Prüfer (Hrsg.), 1945: Untergang und Neubeginn, Köln 2004, S. 126.
16.
Zur Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen und den Ergebnissen von San Francisco vgl. ausführlich die Darstellungen von Hermann Weber, Entstehungsgeschichte der UN, in: Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), Handbuch Vereinte Nationen, München 1991, S. 110 - 117; Helmut Volger, Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen, in: ders. (Hrsg.), Lexikon der Vereinten Nationen, München 2000, S. 84 - 97. Vgl. H. Weber (Anm. 7), S. 126ff.; G. Unser (Anm. 1), S. 21ff.
17.
Vgl. M. Fröhlich (Anm. 15), S. 131.
18.
Vgl. dazu auch die Bewertung des Friedensforschers Ernst-Otto Czempiel, der die Leistung der Vereinten Nationen 1985 wie folgt würdigte: "Eine Welt, deren Staaten kontinuierlich in einer globalen Internationalen Organisation zusammenarbeiten, ist eine andere Welt als die, die den Krieg aller gegen alle als Normalität erlebt hat. Die Kooperation innerhalb der Internationalen Organisation verstärkt den Konsens über den Gewaltverzicht: das ist der begrenzte, aber wichtige, unentbehrliche Beitrag, den die Vereinten Nationen zum Frieden leisten können. Aufgabe der Mitgliedsstaaten - und ihrer öffentlichen Meinung - ist es, diese Wirkung der Internationalen Organisation zu erkennen und durch ihre routinemäßige Inanspruchnahme zu verstärken." Ernst-Otto Czempiel, Möglichkeiten und Grenzen der Internationalen Organisation, in: Vereinte Nationen, (1985) 5 - 6, S. 157.
19.
Carlos Romulo, Der unvollendete Entwurf zum Frieden: Die UN-Charta zwischen San Franzisko und den Erfordernissen des 21. Jahrhunderts, in: Vereinte Nationen, (1985) 5 - 6, S. 137f.
20.
H. Weber (Anm. 7), S. 150.