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17.1.2005 | Von:
Peter Jakubowski

Den Stadtumbau flankieren - Was leisten neue Kooperationsformen in der Stadtentwicklung?

Effizienz im Kooperationsprozess

Zur Einschätzung der Leistungsfähigkeit neuer Verfahren in der Stadtentwicklung ist der Frage nachzugehen, in welchem Verhältnis für die Beteiligten Aufwand und Ertrag zueinander stehen und wann der umfassende Ansatz einer Kooperation zwischen öffentlicher Hand, Bürgern und Investoren ggf. zu einem Missverhältnis zwischen Aufwand und Ertrag führt. Für die Einordnung der Resultate ist es wichtig zu beachten, dass je nach Akteursperspektive unterschiedliche Erwartungen an Aufwand und Ertrag gestellt werden. Während sich die Anforderungen von Investoren mit denen der öffentlichen Hand teilweise decken (z.B. bei Gewinnoptimierung, wirtschaftlicher Tragfähigkeit), stehen bei den Bürgern Nutzbarkeit, Qualität oder eine schnelle öffentliche Aufgabenerfüllung im Vordergrund.

Kooperative Stadtentwicklungsprojekte erfordern Vorleistungen, die als Investition in den Prozess zu verstehen sind. Bei der Anbahnung, Vorbereitung und Entwicklung entsteht insbesondere bei der öffentlichen Hand im Vergleich zu klassischen, also rechtlich über die Bauleitplanung normierten Verfahren ein anders strukturierter Aufwand. Dieser ist für die lokalen Akteure zum Teil beträchtlich; er wird aber gezielt getätigt, um schneller zu den erwarteten Ergebnissen und Vorteilen zu gelangen. Der Aufwand ist in eingesetzter Zeit und entstehenden Kosten zu fassen.

Bedeutend ist zum einen die notwendige Zeit für eine sorgfältige Vorbereitung und Planung. Zum anderen erfordert auch der Einsatz kooperativer Instrumente einen Zeitraum von mehreren Monaten bis zu einem Jahr (vgl. Übersicht 1: PDF-Version).

Außerdem wird der Aufwand durch die Kosten bestimmt, die insbesondere bei der öffentlichen Hand entstehen. Dieser Kostenblock enthält z.B. einen erhöhten Zeit- und somit Personalaufwand der Verwaltungsmitarbeiter. Hinzu kommen externe Kosten wie Sachkosten für Moderatoren, Öffentlichkeitsarbeit oder Räumlichkeiten.

Um die Aufwandsseite gezielt steuern zu können und ein möglichst effizientes Kooperationsverfahren umzusetzen, muss zu Beginn und während eines kooperativen Prozesses für Zeit- und Kostentransparenz gesorgt werden. Faust- bzw. Erfahrungswerte zu Zeitaufwand und Kosten neuer kooperativer Instrumente zeigt Übersicht 1 (s. PDF-Version).[9]

Die Ertragsseite neuer Kooperationsformen umfasst primär qualitative Aspekte. Das direkte Aufeinandertreffen der drei zentralen Akteursgruppen kann Prozess- und Projektqualitäten deutlich verbessern.

Neue Kooperationsformen können die Qualität von Ergebnissen fördern. Wesentliche Vorteile sind: - Erhöhung der Chance auf die tatsächliche Umsetzung der Ergebnisse; - Erhöhung der Planungssicherheit durch Konfliktlösungen in früher Planungsphase; - Förderung von Kompromissen zwischen bedarfsgerechten, städtebaulich hochwertigen und wirtschaftlich umsetzbaren Lösungen; - Förderung von stabilen Ratsbeschlüssen und einer breiten politischen Zustimmung für ein Projekt und somit erhöhte Akzeptanz.

Neue Kooperationsformen verbessern auch die Qualität von Planungsprozessen. Ein wesentliches Qualitätskriterium ist die Beschleunigung von Planungsprozessen und die damit verbundene Kosteneinsparung.[10]

Trilaterale Verfahren ermöglichen breit abgestimmte Zielvorstellungen zwischen öffentlicher Hand, Wirtschaft und Bürgern und tragen dazu bei, komplexe Aufgabenstellungen zu bewältigen. Planungen können dadurch beschleunigt werden. Weil "3stadt2"-Prozesse auch einen stabilen Konsens im politischen Raum fördern, können auch im Konfliktfall zügig erfolgreiche Lösungen erreicht werden. Die Anwendung kooperativer Elemente führt dazu, dass die nachfolgenden Abstimmungsprozesse iin der Regel viel schneller als gewöhnlich ablaufen. Einstimmige Ratsbeschlüsse sind häufig Kennzeichen dieser Verfahren.

Darüber hinaus ist es meist ein Kennzeichen kooperativer Verfahren, dass durch ein Ineinandergreifen verschiedener Planungsschritte eine zeitliche Straffung des Planungsprozesses erreicht werden kann. Die Zeitersparnis führt in der Regel auch zu einer Kostenersparnis.

Den am Anfang einer Kooperation anfallenden und abschätzbaren Kosten und Risiken steht ein häufig nur schwer kalkulierbarer Mehrwert gegenüber. Dies führt oft dazu, dass von den lokalen Akteuren zu Beginn eines Projektes die Kooperationskosten höher eingeschätzt werden als der erwartete Mehrwert. Die Entscheidung darüber, ob ein kooperatives Verfahren durchgeführt werden soll, ist eine komplexe Abwägungsentscheidung "Aufwand gegen Ertrag". Kostenintensive und aufwändige Kooperationsprozesse können durchaus als angemessen beurteilt werden, wenn sie qualitativ hochwertige und nachhaltig wirksame Ergebnisse erwarten lassen.

Die Angemessenheit ist auch abhängig von der Dringlichkeit zu lösender Probleme und vom Gesamtkostenvolumen der städtebaulichen Maßnahme. Entstehen durch unzureichende Zusammenarbeit mit Nutzern oder Planungsbetroffenen Planungsfehler, so steht der finanzielle und zeitliche Aufwand für Nachbesserungen und/oder juristische Auseinandersetzungen häufig in keiner Relation zur eigentlich für den kooperativen Prozess benötigten Zeit. Es ist also die Wahrscheinlichkeit bzw. die Schwere dieser Planungsfehler abzuschätzen, die ohne zusätzlichen kooperativen Prozess entstehen können.

Der Zeitraum für kooperative Verfahren ist häufig durch die notwendige Verknüpfung mit formellen Entscheidungsverfahren bzw. durch einen vorhandenen Entscheidungsdruck begrenzt oder genau vorgegeben. Bei den Kosten gibt es eine solche klare Trennlinie in der Regel nicht. Hier sollte die Angemessenheit von Kosten und Aufwand im Verhältnis zum Ergebnis entscheidend sein.

Die Finanzmittel für einen Diskurs können als ein fixer Prozentsatz (etwa maximal fünf Prozent) des insgesamt benötigten Investitionsvolumens oder - was noch angemessener wäre - des maximalen Verlustes bei einer Fehlentscheidung festgelegt werden. Bei großen Vorhaben machen die Kosten für den kooperativen Prozess meist nur einen Bruchteil des gesamten Planungs- und Kostenaufwandes aus. Sie sind damit gut zu rechtfertigen. Es gibt aber auch Aufgabenstellungen, in denen die Kosten für aufwändige Verfahren deutlich gewichtiger sind, weil es um kleinere Projekte oder Investitionen geht. Hier hängt die Entscheidung über den Einsatz eines kooperativen Verfahrens stark von der politischen Prioritätensetzung ab.


Fußnoten

9.
In den Erfahrungswerten nicht enthalten, dennoch für eine Kommune kostenrelevant ist die Arbeitszeit der das Verfahren betreuenden Mitarbeiter in der Verwaltung.
10.
Vgl Sabine Herz/Peter Jakubowski, Neue Kooperationen und effiziente Verfahren für lebendige Städte, in: BundesBauBlatt (BBB), (2004) 3, S. 12 - 15.