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2.3.2006 | Von:
Frank Decker

Direkte Demokratie im deutschen "Parteienbundesstaat"

Einleitung

Die Frage nach der Zulässigkeit von Volksabstimmungen auf Bundesebene war in Deutschland bis in die achtziger Jahre hinein ein Tabu. Es galt als ausgemacht, dass das Grundgesetz direktdemokratische Elemente über den Anwendungsbereich von Art. 29 und Art. 118 hinaus verbiete, in denen die territoriale Neugliederung des Bundesgebietes geregelt wird. Lediglich der so genannte Verfassungsvorbehalt war von jeher unstrittig. Die Ausweitung des plebiszitären Instruments setzt danach eine Grundgesetzänderung voraus, da der heutige Art. 76 Abs. 1 die Gesetzesinitiative abschließend der Bundesregierung, dem Bundestag und dem Bundesrat zuordnet, und Art. 77 Abs. 1 bestimmt, dass Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen werden. Im Übrigen hat sich aber die Meinung durchgesetzt, dass die Verfassung selbst einer solchen Ausweitung nicht im Wege stehen würde. Nachdem die prononciert anti-plebiszitäre Lesart des Grundgesetzes in der Rechts- und Politikwissenschaft lange Zeit sakrosankt war, wird die Auseinandersetzung über die direkte Demokratie dort heute nicht mehr primär mit rechtlichen, sondern mit politischen Argumenten geführt.






Die Auffassung von der prinzipiellen Zulässigkeit der Plebiszite gründet insbesondere auf der Formulierung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2, wonach die "Staatsgewalt (...) vom Volke in Wahlen und Abstimmungen (...) ausgeübt (wird)." (Hervorhebung durch den Autor). Das Demokratieprinzip wird also vom Verfassungsgeber nicht ausschließlich als repräsentatives interpretiert. Dies lässt sich auch an der Entstehungsgeschichte des Passus im Parlamentarischen Rat ablesen.[1] In einer plebiszitären Erweiterung des Grundgesetzes läge deshalb auch kein Verstoß gegen das sogenannte "Ewigkeitsgebot" des Art. 79 Abs. 3, das die in Art. 20 Abs. 1 niedergelegten Grundelemente der staatlichen Ordnung vor Änderungen des Verfassungsgesetzgebers schützt. Ein solcher Verstoß wäre nur dann anzunehmen, wenn andere Prinzipien des Art. 20 Abs. 2 - etwa die "grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung" - durch die direkte Demokratie in Mitleidenschaft gezogen würden.[2] Tatsächlich wirft die Beteiligung des Bundesrates an einem plebiszitären Gesetzgebungsverfahren gravierende verfassungspolitische Probleme auf, auf die wir weiter unten zurückkommen.

Zusätzlich gestützt wird die These einer prinzipiellen Zulässigkeit der direkten Demokratie durch das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1, das die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern an die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates "im Sinne dieses Grundgesetzes" bindet. Wenn die Vereinbarkeit der plebiszitären Elemente in den Länderverfassungen mit Art. 28 Abs. 1 von niemandem ernsthaft in Zweifel gezogen wird, warum sollten sie dann dem Demokratieprinzip auf der Bundesebene widersprechen? Dies bedeutet natürlich nicht, dass im Umkehrschluss schon eine positive Verpflichtung besteht, plebiszitäre Elemente ins Grundgesetz aufzunehmen.[3] Die Homogenität der verfassungsmäßigen Ordnung ist nicht gleichbedeutend mit ihrer Identität. Auch in den Ländern wäre es dem Verfassungsgesetzgeber selbstverständlich unbenommen, die Volksgesetzgebung wieder abzuschaffen und zu einem reinen Repräsentativsystem zurückzukehren.


Fußnoten

1.
Vgl. Claus-Henning Obst, Chancen direkter Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland. Zulässigkeit und politische Konsequenzen, Köln 1986, S. 86ff.
2.
Hans-Peter Hufschlag, Einführung plebiszitärer Komponenten in das Grundgesetz? Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und verfassungspolitische Konsequenzen direkter Demokratie im vereinten Deutschland, Baden-Baden 1999, S. 113ff.
3.
Vgl. Karsten Bugiel, Volkswille und repräsentative Entscheidung. Zulässigkeit und Zweckmäßigkeit von Volksabstimmungen nach dem Grundgesetz, Baden-Baden 1991, S. 309ff.