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2.3.2006 | Von:
Frank Decker

Direkte Demokratie im deutschen "Parteienbundesstaat"

Eine "abgespeckte" Version der Volksgesetzgebung

Die Untersuchung hat ergeben, dass eine Übernahme des Modells der zwei- oder dreistufigen Volksgesetzgebung, wie es heute in sämtlichen Bundesländern existiert, für das Grundgesetz nicht empfehlenswert wäre. Nicht nur, dass das Herzstück dieses Modells, die (positive) Gesetzesinitiative, im internationalen Kontext kaum Verbreitung gefunden hat. Auch auf der Länderebene gehen von ihm keine nennenswerten Wirkungen aus, da die äußerst restriktiven Nutzungsbedingungen das Instrument in der Praxis weitgehend entwerten. Verfassungsrechtsprechung und Landespolitiker machen zurzeit noch wenig Anstalten, daran etwas zu ändern.

Ein taugliches Modell der direkten Demokratie auf Bundesebene sollte deshalb auf die Einführung der (positiven) Gesetzesinitiative konsequenterweise verzichten. Damit wäre zum einen der Komplex von Quoren, Ausschlussgegenständen und sonstigen rechtlichen Zulassungsbedingungen wesentlich entschärft, der ansonsten mit Sicherheit zu Dauerstreitigkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht führen würde. Zum anderen bräuchte man sich über das Bundesratsproblem nicht den Kopf zu zerbrechen, das ja bei der direkten Demokratie auf Länderebene entfällt. Ein anwendbares, systemverträgliches und in seinen institutionellen Rückwirkungen nutzbringendes Konzept direkter Demokratie könnte sich stattdessen auf zwei Elemente beschränken: eine Vetoinitiative nach schweizerischem Vorbild und ein von der Regierung anzuberaumendes einfaches Referendum.[30]

Die Vetoinitiative gäbe dem Volk die Möglichkeit, bereits beschlossene Gesetze einer nochmaligen Abstimmung zu unterwerfen und sie gegebenenfalls zu Fall zu bringen.[31] In den Händen der Oppositionsparteien würde sie damit ein Äquivalent zur Anrufung des Bundesverfassungsgerichts oder zur Blockade von Gesetzesvorhaben im Bundesrat darstellen. Als "Delegitimierungsstrategie" wäre das plebiszitäre Veto allerdings funktionaler, weil es die Opposition nicht zwingen würde, verfassungsrechtliche Argumente oder Länderinteressen vorzuschützen, wo es in Wirklichkeit um parteipolitische Unterschiede geht.[32] Die Vetoinitiative würde sich von daher in das bestehende System starker konstitutioneller Politikverflechtung gut einfügen.

Konsensuelle Wirkungen kann das Volksveto allerdings nur entfalten, wenn die regierende Mehrheit - gewissermaßen als Gegenwaffe - ihrerseits über plebiszitäre Mittel verfügt, um etwaige Blockaden im Entscheidungsprozess aufzubrechen. Die Regierung müsste also die Möglichkeit haben, ihre Gesetzesbeschlüsse vom Volk - auch gegen ein ablehnendes Votum des Bundesrates - bestätigen zu lassen.[33] Verschafft sie sich auf diesem Wege Rückhalt, wäre der Kritik der Opposition die Spitze genommen. Umgekehrt könnte ein verlorenes Referendum als institutioneller Hebel dienen, um über eine vorzeitige Parlamentsauflösung Neuwahlen anzuberaumen. Dies würde in die Nähe des plebiszitären Auflösungsrechts führen, wie es heute in immerhin sieben Länderverfassungen besteht, und wäre eine Möglichkeit, das verfassungsrechtlich strittige Verfahren nach Art. 68 des Grundgesetzes zu umgehen.

Dass die hier vorgeschlagenen Varianten in der Debatte um das optimale "Design" der direkten Demokratie bisher kaum eine Rolle gespielt haben, ist symptomatisch. Für die Plebiszitanhänger, die der Bundesrepublik gebetsmühlenhaft die Gesetzesinitiative empfehlen, sind sie offenbar gleichbedeutend mit einer minderwertigen Form der plebiszitären Beteiligung, deren Einsatz nicht lohne. Dabei wären die systemischen Wirkungen, die von einer gleichzeitigen Einführung der Vetoinitiative und des Referendums ausgingen, beträchtlich. Es ist eine oft wiederholte Binsenweisheit, dass die direktdemokratischen Verfahren diese Wirkung nicht erst durch ihren tatsächlichen, sondern bereits durch ihren möglichen Gebrauch entfalten. Indem sie als Handlungsoption in Reserve stehen, zwingen sie die politischen Akteure, auf die Interessen der referendumsfähigen Gruppen Rücksicht zu nehmen und nach Übereinstimmung zu suchen. Dies bedeutet nicht, dass sich die Bundesrepublik zu einer Konkordanzdemokratie schweizerischen Typs wandeln wird, wenn man dem Vorschlag folgt - dem stehen sowohl die Grundstruktur des Regierungssystems als auch unsere Verfassungstradition entgegen. Mit der Einführung der Plebiszite würde allerdings ein stärker konsensorientierter Politikstil Einzug halten, der die parlamentarische Kultur langfristig verändern und die Bürger wieder näher an die repräsentativen Institutionen heranführen könnte.

Der größte Vorzug einer "abgespeckten" Version der Volksgesetzgebung liegt freilich darin, dass sie die meisten Argumente der Plebiszitkritiker auffangen würde. Der Einwand, dass sich die direktdemokratischen Verfahren für die anspruchsvollen Materien der Bundespolitik nicht eigneten, griffe dann ebenso wenig wie das Föderalismusargument. Auch die grundsätzlichen Zweifel an der Urteilsfähigkeit des Volkes könnten leichter zerstreut werden, da das Prä der parlamentarischen Repräsentation in beiden Fällen erhalten bliebe. Für die Kritiker der direkten Demokratie gilt nämlich wie für die Befürworter, dass sich ihre Argumente nahezu ausschließlich auf die (positive) Gesetzesinitiative richten. In dieser Fixierung liegt das eigentliche Problem der bundesdeutschen Debatte, die ein realistisches Verständnis dessen, was die direkte Demokratie leisten kann und was nicht, bisher verhindert hat. Erst wenn sich dies ändert und die institutionellen Vorschläge auf das richtige Gleis gebracht werden, könnte ein neuer Anlauf zu einer plebiszitären Ergänzung des Grundgesetzes gelingen.


Fußnoten

30.
Als systemkonforme Varianten kämen des Weiteren eine bloß konsultative Gesetzesinitiative (in Gestalt einer qualifizierten Massenpetition) sowie ein obligatorisches Verfassungsreferendum in Betracht. Dies kann hier aus Platzgründen nicht näher ausgeführt werden. Vgl. F. Decker (Anm. 5), S. 1140ff.
31.
Bei der Ausgestaltung könnte man sich hier an der Quote von fünf Prozent der Stimmberechtigten orientieren, die der rot-grüne Gesetzentwurf aus dem Jahre 2002 für die Einleitung eines Volksbegehrens vorgesehen hat.
32.
Vgl. Hans Peter Bull, Keine Angst vor dem Volksentscheid, in: Die Zeit vom 31. 3. 1989, S. 4.
33.
Um zu verhindern, dass die Länderkammer durch ein solches Verfahren völlig ausgehebelt wird, könnte man ihr ein nochmaliges Einspruchsrecht gegen ein positives Volksvotum einräumen, das allerdings an ein höheres Quorum (etwa eine Zwei-Drittel-Mehrheit) gebunden sein müsste.