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17.2.2006 | Von:
Werner Sesselmeier

Die demographische Herausforderung der Alterssicherung

Antworten auf die demographische Herausforderung

Die demographische Entwicklung in Deutschland spricht dagegen, dass das umlagefinanzierte Rentensystem in seiner derzeitigen Form als allein den Lebensstandard sicherndes System aufrechtzuerhalten ist. Deshalb muss eine Veränderung des Systems vorgenommen werden, die eine Stabilisierung der Renteneinkommen insgesamt gewährleistet. Dafür gibt es aber keinen Königsweg, sondern eine solche auf Stabilität gerichtete Reform des Rentensystems ist immer vom bereits existierenden System abhängig. Deshalb muss jeder Reformentwurf diesen Nebenbedingungen Rechnung tragen, um als rentenpolitisch angemessen zu gelten. Ausgehend vom deutschen System der gesetzlichen Rentenversicherung, das in seinen Grundprinzipien auf der Lebensstandardsicherung der Rentner und der Umlagefinanzierung seiner Leistungen basiert, sind sowohl eine die GRV ergänzende Finanzierungsform denkbar als auch Reformen, die innerhalb des Umlagesystems wirken.

Reformen innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung

Innerhalb der Gesetzlichen Rentenversicherung gibt es drei Ansatzpunkte, mit denen die Folgen der demographischen Entwicklung generationenübergreifend aufgefangen werden können: eine Veränderung der Rentenformel, eine (noch) stärkere Steuerfinanzierung und eine Verschiebung des Renteneintrittsalters.

Veränderung der Rentenformel

Die Rentenhöhe richtet sich grundsätzlich nach der Höhe der in der Erwerbsphase gezahlten Beiträge. Über die Rentenformel werden daraus Entgeltpunkte, die mit verschiedenen anderen Faktoren multipliziert werden.[7] Daraus ergibt sich die so genannte Teilhabeäquivalenz, die sicherstellt, "dass zum gleichen historischen Zeitpunkt jeder Versicherte durch gleich hohe Beiträge gleichwertige Anrechte auf Rentenleistungen erwirbt".[8] Zur Aufrechterhaltung der Teilhabeäquivalenz muss auch auf die demographische Entwicklung reagiert werden. In diesem Zusammenhang kann man durchaus von einem Paradigmenwechsel in der Rentenpolitik sprechen. Dieser bestand in einem Übergang von einer "ausgabenorientierten Einnahmenpolitik" hin zu einer "einnahmenorientierten Ausgabenpolitik", also dem Übergang von einer Politik, bei der das Leistungsniveau vorgegeben war und die Aufgabe der Politik in der Bereitstellung der erforderlichen Mittel bestand, hin zu einer Rentenpolitik, bei der ein langfristiger Beitragspfad vorgegeben wird und die Leistungen sich an diesen vorgegebenen Einnahmen orientieren. Dies dient dem politisch festgesetzten Ziel, die Beiträge bis 2020 nicht über 20 und bis 2030 nicht über 22 Prozent steigen zu lassen. Diese Zielformulierung resultiert aus dem Problem, dass die Beiträge als Lohnnebenkosten einseitig den Faktor Arbeit belasten, und der dazu parallelen Einsicht, dass die Lohnnebenkosten nach Möglichkeit gesenkt oder zumindest konstant gehalten werden sollten. Umgesetzt wird diese Politik durch das Altersvermögensergänzungsgesetz bzw. das Alterseinkünftegesetz oder - technisch formuliert - durch die Ergänzung der Rentenformel um die Riester-Treppe und den Nachhaltigkeitsfaktor.

Die Riester-Treppe ergibt sich aus der Berücksichtigung der stufenweisen Anhebung des Altersvorsorgeanteils in der kapitalgedeckten privaten Alterssicherung in dem für die Rentenberechnung wichtigem Bruttoeinkommen. Damit schlägt sich die Einführung bzw. politische Forcierung der kapitalgedeckten Rentenergänzung, die zur Bewältigung der demographischen Entwicklung notwendig ist, dämpfend in der Berechnung der umlagefinanzierten GRV-Rente nieder. Die Folge davon ist, dass in den Jahren von 2003 bis 2010 die jährliche Rentenanpassung im Ergebnis - so sie es denn von der Höhe hergibt - um jeweils 0,6 Prozentpunkte gekürzt wird.

Der Nachhaltigkeitsfaktor soll sowohl die steigende Lebenserwartung als auch die rückläufige Geburtenentwicklung sowie Zuwanderung und Veränderungen im Erwerbsverhalten berücksichtigen. Der Grundgedanke dieser Konstruktion ist darin zu sehen, dass es bei einer relativen Zunahme der Zahl der Beitragszahler zu einer höheren Rentenanpassung kommt, wohingegen eine relative Zunahme der Rentenempfänger zu geringeren Rentenanpassungen führt. Neben dieser langfristigen, an der demographischen Entwicklung ausgerichteten Komponente hat der Faktor noch eine kurzfristige Stabilisierungswirkung, da der Anstieg der Renten auch durch einen konjunkturell bedingten Rückgang der Beitragszahler, wie es gegenwärtig der Fall ist, gebremst wird. Der Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenanpassungsformel, welcher bei der Rentenanpassung zum 1.Juli 2005 zum ersten Mal angewandt wurde, bewirkt folglich, dass eine Veränderung der Relation von Beitragszahlern und Rentenempfängern - sei diese Veränderung arbeitsmarktmäßig oder demographisch bedingt - sich ebenfalls in einer Dämpfung der prinzipiell lohnorientierten Anpassungsdynamik der Renten niederschlägt. Diese beträgt im Durchschnitt ca. 0,7 Prozentpunkte pro Jahr, sofern die Lohnentwicklung eine entsprechend hohe Rentenanpassung zulässt.

Bis 2010 wird es daher konzeptionell keine Rentensteigerung mehr geben, wenn im Jahr zuvor das durchschnittliche versicherungspflichtige Einkommen nicht mindestens um 1,3 Prozent gestiegen ist; für die Zeit danach steigen die Renten um 0,7 Prozent geringer als die Entgelte des Vorjahres. Allerdings wurde im SGB VI (Gesetzliche Rentenversicherung) eine Schutzklausel installiert, die eine Rentenkürzung auf Grund dieser Konzeption verhindert. Die für die Rentnerinnen und Rentner schlechteste Lösung kann damit nur eine Konstanz der nominalen Renten sein. Dies bedeutet aber auch, dass durch die Schutzklausel Riestertreppe und Nachhaltigkeitsfaktor in ihrer Wirkung beeinträchtigt werden und damit das Ziel der Beitragssatzstabilität verletzt wird. Im Koalitionsvertrag der Regierung Merkel steht, dass die nicht realisierten Dämpfungen nachzuholen sind. Hierfür schlägt der Sachverständigenrat in seinem aktuellen Gutachten einen weiteren die Rentenformel ergänzenden Faktor vor, "der gewährleistet, dass die als Folge der Rentenschutzklausel aufgrund einer flachen Lohnentwicklung ausgefallenen Niveausenkungen in Perioden mit höheren Lohnzuwächsen und damit potenziell höheren Rentenanpassungen regelgebunden nachgeholt werden".[9] Folgt die Regierung diesem Schritt, heißt dies für die kommenden Jahre, dass faktisch kaum Rentensteigerungen zu erwarten sind.

Riester-Treppe und Nachhaltigkeitsfaktor sollen somit bewirken, dass der Beitragssatz auch langfristig die 22-Prozent-Marke nicht überschreitet, und beschränken die demographisch bedingte Belastung der Erwerbstätigen, allerdings um den Preis, dass das Bruttorentenniveau aus der GRV von derzeit 48 bis 2030 auf unter 40 Prozent absinkt.

Stärkere Steuerfinanzierung

Neben der Änderung der Rentenformel kann als zweite systemimmanente Reform an eine stärkere Steuerfinanzierung der GRV gedacht werden. Zwar werden bereits jetzt rund ein Drittel der Rentenausgaben aus dem Steuerhaushalt zur Finanzierung gesamtgesellschaftlicher Aufgaben bestritten. Gleichwohl werden immer noch versicherungsfremde Leistungen über Beiträge finanziert. Versicherungsfremd sind "Leistungen, die nicht diesen Ausgleich [zwischen Personen mit einer geringen und Personen mit einer höheren Lebenserwartung - W. S.] zum Ziel haben, die nicht dem Versicherungszweck (...) entsprechen, oder Leistungen an Nichtversicherte sind".[10]

Ausgehend von dieser Prämisse ergeben sich eine Reihe versicherungsfremder Leistungen, deren Zuordnung wenig umstritten sein dürfte. Umstrittener ist hingegen die Einordnung der Hinterbliebenenrenten und des West-Ost-Transfers. Außerdem wird über den Charakter von Frührenten diskutiert.[11] Das Volumen der Leistungen der GRV, die als versicherungsfremd einzustufen sind, beträgt den vorliegenden Untersuchungen zufolge zwischen 69,1 und 98,7 Milliarden Euro für das Jahr 2003. Welcher Wert anzusetzen ist, hängt von der Einordnung der Witwen- und Witwerrenten ab. Dieser Summe standen ebenfalls 2003 Bundeszuschüsse in Höhe von 53,9 Milliarden Euro gegenüber, so dass sich eine Fehlfinanzierung von 15,2 bzw. 44,8 Milliarden Euro ergibt, die ebenfalls steuerfinanziert sein sollte.

Da die versicherungsfremden Leistungen mit ihren gesetzlich fixierten Tatbeständen schwanken, könnte alternativ auch die Einführung eines Bundeszuschusses diskutiert werden, dessen Höhe sich an der Entwicklung der Beiträge orientiert und dessen Aufgabe entsprechend der einnahmenorientierten Ausgabenpolitik in deren Begrenzung zu sehen ist. Der Bundeszuschuss würde sich somit an dem Ziel der Beitragsstabilität orientieren und wäre unabhängig von der Höhe der versicherungsfremden Leistungen.[12]

Langfristig könnte die Steuerfinanzierung eine wesentlich bedeutendere Rolle als heute einnehmen, wenn sich der Trend zur Grundsicherung in der GRV manifestieren sollte.[13] Dies würde den Charakter des deutschen Sozialstaats dann allerdings in Richtung universalistischer Modelle verschieben und wäre keine systemimmanente Reform.

Erhöhung des Renteneintrittsalters

Die dritte Möglichkeit der systemimmanenten Reform liegt in der Verschiebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters. Auch dies wird seit längerem von der Wissenschaft gefordert und findet sich jetzt in den Koalitionsvereinbarungen wieder. Inzwischen ist sogar die Heraufsetzung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre über einen Anpassungszeitraum von 18 Jahren hinweg - beginnend im Jahr 2012 - verabredet worden. Das hieße, dass der Jahrgang 1964 derjenige wäre, der als erster vom gesetzlichen Renteneintrittsalter von 67 Jahren betroffen wäre.

Infolge der durchschnittlich steigenden Lebenserwartung und der dadurch erhöhten durchschnittlichen Rentenbezugsdauer steigen die Ausgaben des Rentensystems. Diese Entwicklung wird zusätzlich durch die in den vergangenen Jahren verstärkt in Anspruch genommenen Frühverrentungsmöglichkeiten verschärft.[14] Dies führte zu einem tatsächlichen durchschnittlichen Renteneintrittsalter, das mit gut 60 Jahren weit unter dem gesetzlichen liegt. Ziel einer Politik, die auf eine Stabilität des Systems abzielt, muss deshalb eine Erhöhung des tatsächlichen Renteneintrittsalters über den Weg der Anhebung des gesetzlichen Eintrittsalters sein. Der Effekt für die Rentenversicherung wäre ein Entlastung über zwei Wege: Es würden mehr Einnahmen auf Grund der längeren Lebensarbeitszeit des Einzelnen erzielt, und die Ausgaben würden auf Grund der vergleichsweise kürzeren Rentenbezugsdauer niedriger ausfallen.

Die Verlängerung der Lebensarbeitszeit muss allerdings arbeitsmarkt-, gesundheits- und bildungspolitisch flankiert werden. Eine schrittweise Anhebung der Altersgrenzen schafft hierfür Planungssicherheit sowohl für die Arbeitnehmer als auch für die Unternehmen. Alter und Altern muss generell stärker in das Bewusstsein der Gesellschaft rücken.[15]


Fußnoten

7.
Vgl. Hermann Ribhegge, Sozialpolitik, München 2004, S. 116 - 120.
8.
BMGS (Anm.6), S. 69.
9.
SVR (Anm. 1).
10.
Ebd., Ziffer 520.
11.
Vgl. hierzu ausführlich Werner Sesselmeier, Gesamtgesellschaftliche Leistungen in der Gesetzlichen Renten-, Kranken-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung - Abgrenzung und Umfang, Gutachten im Auftrag des DGB-Bundesvorstandes, Landau, Juni 2005, sowie SVR (Anm. 1), Ziffern 520 - 526.
12.
Vgl. Bert Rürup, Vom Bundeszuschuss zum Bundesbeitrag in der gesetzlichen Rentenversicherung, in: Deutsche Rentenversicherung, 59 (2004) 10, S.586-591.
13.
Vgl. Gerhard Kleinhenz, Marktwirtschaft und Sozialstaat: Zukunftsmodell für Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2005) 43, S. 33 - 39.
14.
So wird gegenwärtig bei DaimlerChrysler bereits den 52- bis 54-Jährigen der Vorruhestand nahe gelegt.Vgl. Süddeutsche Zeitung Nr. 274 vom 28.11. 2005, S. 24. Hier wurde von der Politik eine vordergründig kurzfristig sinnvolle Maßnahme ermöglicht, die langfristig aber zu großen Problemen führt. Vgl. auch Heinz Lampert, Politikversagen als Ursache der deutschen Sozialstaatskrise, in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, 225 (2005) 1, 44 - 59.
15.
Siehe hierzu das entsprechende Schwerpunktheft von Aus Politik und Zeitgeschichte, (2005) 49 - 50 und o. V., Ältere Arbeitnehmer: Gesundheit fördern statt Einkommen kürzen, in: Böckler Impuls, (2005) 20, S. 4 - 5.