Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse (Symbolbild). Eine Modelleisenbahn fährt auf Schienen in einem von 2 Händen gehaltenen Bräter.

8.11.2019 | Von:
Joachim Ragnitz
Marcel Thum

Gleichwertig, nicht gleich. Zur Debatte um die "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse"

Nicht zuletzt mit der Bundestagswahl 2017 und dem damit verbundenen Erstarken des Rechtspopulismus insbesondere in strukturschwächeren Wahlkreisen Ost- und Westdeutschlands ist die Frage der "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" wieder auf die politische Agenda gerückt. Im Koalitionsvertrag für die laufende Legislaturperiode bekennt sich die Bundesregierung nachdrücklich zum Ausgleich von Unterschieden in den Lebensbedingungen.[1] Eine eigens hierfür eingesetzte Kommission hat im Sommer 2019 Vorschläge für politische Maßnahmen vorgelegt,[2] und auch im wissenschaftlichen Diskurs gewinnt das Thema zunehmend an Beachtung. Bislang ungeklärt ist allerdings, wie "Gleichwertigkeit" von Lebensverhältnissen in einem multidimensionalen Kriteriensystem zu definieren ist und welche Rolle der Staat beim Abbau von regionalwirtschaftlichen Unterschieden überhaupt einnehmen soll und kann. Vielfach ist die Diskussion geprägt von mehr oder minder normativen Vorstellungen "einheitlicher" (anstelle von gleichwertigen) Lebensbedingungen, gemessen häufig an Ergebnissen wirtschaftlicher Aktivität wie Beschäftigungssituation, Einkommen und Wirtschaftskraft einerseits und Ausstattung mit infrastrukturellen Einrichtungen andererseits. Dass einheitliche Lebensbedingungen aber beim Vorliegen unterschiedlicher regionaler Voraussetzungen kaum erreichbar sind, wird dabei häufig übersehen – "Gleichwertigkeit" kann insoweit nicht so interpretiert werden, dass es um die Herstellung "gleicher" Lebensbedingungen geht.

Gesetzliche Grundlagen

Das Ziel der "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" ist in dieser Form[3] seit 1994 im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland verankert (Art. 72 Abs. 2 GG) – allerdings nicht als Zielgröße politischen Handelns. Im Verfassungskontext ist es eher als Einschränkung der gesetzgeberischen Kompetenzen des Bundes zu interpretieren, da auf den in Artikel 72 Absatz 2 GG[4] genannten Feldern der Bund nur dann Gesetze erlassen darf, wenn dieses aus Gründen der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse oder der Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlich scheint, während der Bund auf den übrigen Feldern der konkurrierenden Gesetzgebung uneingeschränkt tätig werden kann. Eine Verpflichtung des Staates zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse mit Blick auf eine Mindestausstattung mit Einrichtungen und Leistungen der Daseinsvorsorge oder gar auf die Ergebnisse wirtschaftlichen Handels lässt sich daraus nicht ableiten.[5] Und selbst die einfachgesetzlichen Regelungen des Raumordnungsgesetzes, von denen die Bundesländer nach Artikel 72 Absatz 3 GG abweichen können, formulieren nur die Leitvorstellung einer "dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung mit gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen" (§1 Abs. 2 ROG), die durch "ausgeglichene soziale, infrastrukturelle, wirtschaftliche, ökologische und kulturelle Verhältnisse" gekennzeichnet sei (§2 Abs. 2 Nr. 1 ROG). Es geht hierbei unter anderem um eine angemessene "Versorgung mit Dienstleistungen und Infrastrukturen der Daseinsvorsorge" (§2 Abs. 2 Nr. 3 ROG) und "eine langfristig wettbewerbsfähige und räumlich ausgewogene Wirtschaftsstruktur und wirtschaftsnahe Infrastruktur sowie (…) ein ausreichendes und vielfältiges Angebot an Arbeits- und Ausbildungsplätzen" (§2 Abs. 2 Nr. 4 ROG), vor allem durch eine Verbesserung der Entwicklungschancen strukturschwacher Räume.

Die Verantwortung für die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse obliegt somit grundsätzlich den Ländern, da diese Träger der Raumordnung sind (§13 ROG). Um dies im bundesweiten Kontext bewerkstelligen zu können, fordert Artikel 106 Absatz 3 GG eine aufgabengerechte und die "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" wahrende Finanzausstattung der Länder. Im Verhältnis der Länder untereinander wird diese durch den Finanzausgleich zwischen den Ländern sowie ergänzende Zuweisungen des Bundes sichergestellt (Art. 107 GG). Unterschiede in den regionalen Lebensverhältnissen sind zumindest bei der öffentlichen Daseinsvorsorge, für die der Staat zuständig ist, nicht etwa auf unzureichende finanzielle Mittel einzelner Länder zurückzuführen, sondern Folge einer differierenden Prioritätensetzung in der Landespolitik.

Empirische Aspekte

Es fehlt nicht an (wissenschaftlichen) Arbeiten, die die Frage nach Unterschieden in den regionalen Lebensverhältnissen indikatorgestützt beantworten wollen: Hierbei wird gemeinhin ein vorgegebener Katalog von Kriterien herangezogen und die regionalen Ausprägungen mit einem normativ vorgegebenen Niveau (im Regelfall: dem Bundesdurchschnitt) verglichen. Die Probleme bestehen darin, dass es keinen allgemeinen Konsens darüber gibt, welche Indikatoren zur Messung von Lebensverhältnissen herangezogen werden sollen, und dass unklar ist, wie die verschiedenen Indikatoren gewichtet beziehungsweise aggregiert werden sollen.[6] Strittig ist darüber hinaus, welche räumliche Bezugsebene zu wählen ist. Aus diesen Gründen sind alle vorliegenden Untersuchungen durch eine gewisse Willkür gekennzeichnet, sodass das Ergebnis oftmals eher die Vorstellungen der Urheber der Untersuchung und nicht unbedingt die Einschätzung der Menschen "vor Ort" widerspiegelt. Außerdem führt die Aggregation regelmäßig dazu, dass ungünstige Bedingungen in einzelnen Lebensbereichen durch günstige Ausprägungen in anderen Bereichen ausgeglichen werden. Die Vorgehensweise kann deswegen insbesondere auch die Frage nicht klären, ob unterdurchschnittliche Ausstattungen zugleich auch einen Verstoß gegen die "Gleichwertigkeit" bedeuten, da hierfür zwingend eine Bewertung unterschiedlicher Lebensbedingungen gemäß der Präferenzen der dort lebenden Menschen erforderlich wäre.

Wegen des Fehlens einer allgemein anerkannten Methodik zur Messung regionaler Lebensverhältnisse kann es nicht verwundern, dass einschlägige Untersuchungen hier zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen kommen, wie die folgenden drei Beispiele zeigen.
  1. Das Bundesamt für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) stützt sich in seiner Bewertung der Lebensverhältnisse in den einzelnen Regionen Deutschlands auf insgesamt 23 Indikatoren aus den Bereichen Demografie, Wirtschaft, Arbeitsmarkt, Wohlstand, Infrastruktur und Wohnungsmarkt.[7] Die einzelnen Indikatoren werden mit Ausnahme der Größen Bruttoinlandsprodukt je Einwohner und Arbeitslosenquote[8] gleichgewichtet; aufgrund der unterschiedlichen Zahl der Indikatoren je Bereich ergibt sich jedoch eine implizite Höhergewichtung einzelner Bereiche. Die Untersuchungsebene bilden hier die sogenannten Kreisregionen, bei denen kreisfreie Städte mit ihrem jeweiligen Umland zusammengefasst werden. Entsprechend der Interpretation des BBSR sind die Lebensverhältnisse vor allem in Regionen im östlichen Mecklenburg-Vorpommern, im nördlichen und im westlichen Sachsen-Anhalt sowie in der Peripherie des Bundeslands Brandenburg gemessen am Bundesdurchschnitt als stark oder sehr stark unterdurchschnittlich einzuschätzen. In den westdeutschen Bundesländern trifft dies hingegen nur auf zwei Regionen zu (Herne, Stadt im Ruhrgebiet, sowie der Landkreis Lüchow-Dannenberg in Niedersachsen). Hervorzuheben ist hierbei, dass das BBSR als einzige Institution auch berücksichtigt, wie viele Menschen in den durch unterdurchschnittliche Lebensverhältnisse gekennzeichneten Regionen leben.

  2. In den Schlussfolgerungen der Vorsitzenden der Kommission "Gleichwertige Lebensverhältnisse" werden 24 Indikatoren aus den Bereichen Demografie, Wirtschaft und Arbeitsmarkt, Infrastruktur und Soziales aufgelistet, die regionale Unterschiede in den Lebensbedingungen "auf der Ebene von Gemeinden, Städten und Kreisen" dokumentieren sollen.[9] Der Bericht verzichtet aber auf eine Zusammenfassung dieser Größen zu einem Gesamtindikator und umgeht somit das angesprochene Aggregations- und Gewichtungsproblem. Damit kann aber auch nicht angegeben werden, in welchen Regionen insgesamt eher unterdurchschnittliche Lebensverhältnisse vorliegen. Im Vordergrund steht die Ableitung von politischen Maßnahmen, mit denen in jedem einzelnen Bereich die Lebensbedingungen in den benachteiligten Regionen verbessert werden sollen; eine Priorisierung wird nicht vorgenommen.

  3. Das Institut der Deutschen Wirtschaft (IW Köln) zieht für seine Analyse zwölf Indikatoren aus den Feldern Wirtschaft, Demografie und Infrastruktur heran, die jeweils gleichgewichtet werden.[10] Räumliche Untersuchungsebene ist hier die Ebene der Raumordnungsregionen. Anders als in den anderen Studien wird vom IW Köln dabei die Frage in den Vordergrund gerückt, welche anfänglich schwachen Regionen sich auch mittelfristig ungünstig entwickelt haben. Es geht also nicht primär darum, Regionen mit ungünstigen Lebensbedingungen zu identifizieren, sondern solche, die vom allgemeinen Trend steigenden Wohlstands abgekoppelt sind.[11] Neben dem Ausgangswert eines jeden Indikators fließt auch dessen Veränderung im Zeitablauf in die Bewertung ein. Im Ergebnis identifiziert das IW Köln zum einen altindustrielle Regionen in Westdeutschland (unter anderem Ruhrgebiet, Saarland und Westpfalz sowie Bremerhaven) und zum anderen weite Teile Ostdeutschlands (unter anderem die brandenburgische und die sächsische Lausitz, Erzgebirge und Thüringer Wald sowie ganz Sachsen-Anhalt) als "gefährdete Regionen". Dabei dominieren im Westen wirtschaftliche Probleme, während die Schwäche im Osten vor allem demografische Ursachen hat.[12]
Anders als in der Öffentlichkeit vielfach vermutet, ist eine Zunahme regionaler Disparitäten nicht ohne Weiteres festzustellen: Der Untersuchung des BBSR zufolge hat sich die Zahl der Regionen mit unterdurchschnittlichen Lebensverhältnissen seit 2011 annähernd halbiert;[13] auch die Studie des IW Köln, die sich explizit auf die Veränderung der Lebensverhältnisse bezieht, zeigt, dass in den allermeisten Regionen Deutschlands keine Verschlechterung seit dem Basisjahr 2011 eingetreten ist. Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt auch das Ifo Institut mit Blick auf die materiellen Lebensverhältnisse der Menschen in den einzelnen Regionen – demnach ist lediglich bei demografischen Indikatoren ein zunehmendes Stadt-Land-Gefälle zu verzeichnen.[14]

Versucht man – bei aller Kritik an der konzeptionellen Vorgehensweise – ein gemeinsames Muster von Regionen mit unterdurchschnittlichen Lebensverhältnissen zu identifizieren, handelt es sich dabei entweder um altindustrielle Problemregionen, die den Niedergang ehemals strukturbestimmender Sektoren nicht durch den Aufbau neuer Wirtschaftszweige haben kompensieren können (Ruhrgebiet, Werftstandorte, Regionen in Ostdeutschland) oder um Regionen, die durch eine geringe Bevölkerungsdichte und dadurch verursacht durch eine Ausdünnung des Angebots an Einrichtungen und Leistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge geprägt sind (wie in Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg).

Fußnoten

1.
Vgl. CDU/CSU/SPD, Ein neuer Aufbruch für Europa, eine neue Dynamik für Deutschland, ein neuer Zusammenhalt für unser Land, Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode, Berlin 2018, Tz. 5444–5479.
2.
Vgl. Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) (Hrsg.), Unser Plan für Deutschland. Gleichwertige Lebensverhältnisse überall, Berlin 2019.
3.
In der von 1949 bis 1994 geltenden Fassung des Grundgesetzes war noch von der "Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" die Rede.
4.
Die Einschränkung auf bestimmte Felder gesetzgeberischen Handelns wurde 2006 in das Grundgesetz eingefügt.
5.
Auf Landesebene verpflichten lediglich die Verfassungen der Länder Bayern, Baden-Württemberg, Brandenburg und Bremen die Politik dazu, auf die "Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse" in den einzelnen Teilregionen hinzuwirken.
6.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Antonia Milbert in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
7.
Vgl. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage von Bündnis 90/Die Grünen, Bundestagsdrucksache (BT-Drs.) 18/11263, 21.2.2017. Eine Zusammenfassung der Ergebnisse findet sich unter http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Raumentwicklung/RaumentwicklungDeutschland/Projekte/abgehaengte-regionen/abgehaengte_regionen.html«.
8.
Diese beiden Indikatoren gehen mit dem doppelten Gewicht in die Berechnung des Gesamtindikators ein.
9.
Vgl. BMI (Anm. 2), S. 10.
10.
Vgl. Michael Hüther/Jens Südekum/Michael Vogtländer (Hrsg.), Die Zukunft der Regionen in Deutschland, Köln 2019.
11.
Vgl. ebd., S. 89.
12.
Vgl. ebd., S. 107–109.
13.
Vgl. BT-Drs. 18/10951 (Anm. 7), S. 7.
14.
Vgl. Clemens Fuest/Lea Immel, Ein zunehmend gespaltenes Land?, in: Ifo Schnelldienst 16/2019, S. 19–28.
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