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23.2.2007 | Von:
Frank R. Pfetsch

Die EU bedarf der Reformen

Die EU steht an einem Scheideweg: Die Institutionen, ursprünglich für sechs Mitgliedstaaten konzipiert, müssen nach der Erweiterung um beinahe das Fünffache in ihren Strukturen und Prozessen angepasst werden.

Einleitung

Die Europäische Union (EU) steht an einem Scheideweg ihrer Geschichte. Die Institutionen, die für sechs Mitgliedstaaten konzipiert worden sind, müssen nach der Erweiterung um beinahe das Fünffache in ihren Strukturen und Prozessen den neuen Realitäten angepasst werden. Die Regierungsfähigkeit steht ebenso auf dem Prüfstand wie das Gemeinschaftsempfinden, die Identität. Alternative Weichenstellungen werden sichtbar: Soll sich die Union zu einer Wirtschaftsunion rückentwickeln oder zu einer politischen Union ausgebaut werden? Soll das liberale oder das soziale Europa weiterentwickelt werden? Können politische Strukturen gefunden werden, die die Balance zwischen den Gemeinschaftsorganen und den Organen der nationalen Regierungen halten, oder zerfällt das politische Integrationsprojekt in einen losen Staatenbund ähnlich dem Deutschen Bund des 19. Jahrhunderts oder gar in die mittelalterliche Dachkonstruktion des Heiligen Römischen Reichs Deutscher Nation? Wie viele Kohäsionskräfte müssen am Werk sein, um die erwähnten Spannungen auszugleichen? Diese Fragen soll der vorliegende Beitrag aufgreifen und Lösungen anbieten.






Die neue Lage ist vor allem durch die rapide Erweiterung entstanden. Nach der ersten Erweiterung in den 1970er Jahren (Großbritannien, Dänemark, Irland), der zweiten in den 1980er Jahren (Griechenland, Portugal, Spanien) und der dritten Erweiterung in den 1990er Jahren (Schweden, Finnland, Österreich) sind am 1.Mai 2004 in der vierten Erweiterungsrunde zehn neue Staaten aus Osteuropa und dem Mittelmeerraum aufgenommen worden. Ab dem 1. Januar 2007 sind es mit Bulgarien und Rumänien 27 Mitgliedstaaten. Die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit der Türkei wurde Ende 2004 beschlossen. Die nächsten Kandidaten sind neben Kroatien die westlichen Balkanländer Makedonien, Serbien, Bosnien-Herzegowina und Albanien, so dass die Union auf über 30 Mitgliedsländer anwachsen würde.

Mit diesen Erweiterungen und künftigen Erweiterungsplänen stößt das europäische politische Projekt an seine Grenzen. Der Erweiterungsschub in der ersten Dekade des 21. Jahrhunderts ist nach Quantität und Qualität verschieden von allen Vorgängererweiterungen. Waren es in den Dekaden davor jeweils drei neue Staaten, die aufgenommen wurden, so waren es bei der vierten Erweiterungsdekade insgesamt zwölf. Das einschneidende politische Ereignis des Endes des Ost-Westkonfliktes hat die europäische Spaltung aufgehoben und den immensen Erweiterungsschub ermöglicht.

Das geltende Regelwerk der in Nizza getroffenen Vereinbarungen hat lediglich die Weichen für die Erweiterung gestellt. Handlungsfähiger wurde die Union durch die Beschlüsse von Nizza nicht. Welche Auswirkungen hat die Erweiterung auf die Vertiefung? Schließt die Erweiterung die Vertiefung aus? Wie steht es um die Bürgernähe (building up), wie um die Transparenz und regionale Anbindung (building down), wie schließlich um die transnationalen Transaktionen (building across)? Kann die Parallelität von Erweiterung und Vertiefung, welche die europäische Entwicklung bisher gekennzeichnet hat, aufrechterhalten werden, oder führt die Erweiterung zu einer Schwächung der EU?

Wenn es um das zu schaffende 'neue Europa' geht, so nicht um die historische Unterscheidung zwischen dem 'alten' und dem 'fortschrittlichen' Europa, die Marx und Engels im Manifest der Kommunistischen Partei vorgenommen haben und schon gar nicht um die historisch unpassende Unterscheidung zwischen dem 'alten' und dem 'neuen' Europa, die ein amerikanischer Verteidigungsminister anlässlich des Irakkrieges geäußert hat, sondern gemeint ist jenes Europa, das nach der Überwindung der Nachkriegsspaltung entstanden ist, d.h. nach der Erweiterung nach Mittel- und Osteuropa sowie zum Mittelmeer. Diese Erweiterung sowie die mögliche Aufnahme der Türkei bedeuten einen qualitativen Sprung in der Entwicklung des politischen Projekts Europa. Die in Umfang und Reichweite historisch einmaligeAusdehnung des geographisch-politischen Raums stellt die innere Verfasstheit der Europäischen Union in ihren alten Strukturen in Frage, die Türkeifrage hat die Diskussion um die kulturelle Identität Europas entfacht undzur Neubestimmung der geopolitischen und geostrategischen Lage herausgefordert. Die neuen Herausforderungen an die innere Struktur der Union resultieren aus der durch die gewachsene Mitgliedstaatenzahl zustande gekommene Heterogenität, Komplexität und Differenzierung. Die Handlungsfähigkeit, das Selbstverständnis und die 'finalité' des 'alten' politisch verfassten Europas stehen somit auf dem Prüfstand. Weichenstellungen sind vorgezeigt: Entweder gelingt es der Europäischen Union, ihren Gemeinschaftsbestand als politische Union zu erhalten und auszubauen, oder sie wird sich zu einem losen ökonomischen Zweckverband von Staaten zurückentwickeln. Politische Gemeinschaft oder wirtschaftliche Freihandelszone scheint die vorgezeigte Alternative zu sein. Außenpolitisch bedeutet die letztere Möglichkeit, dass der Traum von einem 'zivilen Handelsstaat', einer 'sanften Weltmacht' oder eines 'kosmopolitischen Empires' ausgeträumt wäre, und die liberale ökonomische Ratio bestimmte die Gemeinschaft. Dies bedeutete sowohl den Abschied von dem sozialen oderkulturellen Projekt Europa als auch von dem Anspruch, Weltpolitik mitzubestimmen.

Die markantesten Defizite bestehen vor allem in der durch die Erweiterung hervorgerufenen verminderten internen und externen Handlungsfähigkeit, in der wirtschaftlichen und sozialen Unausgewogenheit sowie im Verlust identitärer Gemeinschaftsbindung. Die Handlungsfähigkeit ist nach organisationssoziologischen Erkenntnissen bei einem Gremium mit 15 noch gegeben. Die EU27 hat diese Größe längst überschritten. Die europäischen Gremien sollen sowohl repräsentativ als auch effizient sein; beides ist nicht immer vereinbar: Was auf vielen Füßen steht, steht zwar fester, aber die Bewegung wird schwerfälliger. Wirtschaftliche Zusammenschlüsse gedeihen dann am besten, wenn die Diskrepanz zwischen dem reichsten und dem ärmsten Land die Obergrenze von 5 : 1 nicht überschreitet. Beim Europa der 27 Mitgliedstaaten liegt die Diskrepanz bereits bei 8 : 1. Schließlich nehmen die zentrifugalen Kräfte bei zunehmender Mitgliederzahl zu, der Gemeinschaftsgeist schwindet, die ohnehin schon wenig entwickelte europäische Identität wird bei anhaltender Erweiterungseuphorie geschwächt.

Es gibt Wege und Möglichkeiten, das EU- System handlungsfähiger, transparenter und ausgewogener zu machen: Erstens wäre die Verabschiedung des wie auch immer umgestalteten und auf das Wesentliche sich konzentrierenden Verfassungsvertrags angesagt. Die entstandene Diskrepanz zwischen Erweiterung und Vertiefung kann zweitens überwunden werden durch die Ausgestaltung des auf dem Subsidiaritätsprinzip beruhenden europäischen Föderalismus eigener Art, drittens durch die symmetrische Gestaltung der wirtschaftlichen und der sozialen Union und schließlich viertens durch Weiterentwicklung der internen Flexibilisierung und externen Differenzierung.