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10.10.2008 | Von:
Stefan Fröhlich

Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im Rahmen der EU

Deutschlands Beitrag im Rahmen der GASP und ESVP

Während das Projekt eines bundesstaatlichen, föderalen Europas zumindest vorläufig aufgegeben scheint, vertraut die Bundesregierung in dem zentralen Politikbereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) offensichtlich auf ein Mehr an Integration und Zusammenarbeit - ohne am Anspruch auf nationale Souveränität in diesem sensiblen Politikfeld zu rütteln. Jedenfalls plädieren die beiden großen Volksparteien explizit für eine Präzisierung und Einbettung des militärischen Instrumentariums der deutschen Sicherheitspolitik in den Gesamtzusammenhang der GASP.[13] In dem Maße, wie sich nach 1989/90 die Parameter für die deutsche Außenpolitik verändert hatten, wandelte sich auch das Leitbild für europäisches Handeln auf der internationalen Bühne. Die bis dato gültige Idee von der Zivilmacht Europa, die eher kurzfristig reagiert, ist zwar heute nicht überholt, wird aber zusehends ergänzt durch den Anspruch einer (zumindest) regionalen Großmacht mit aktivem globalen Gestaltungswillen. Voraussetzung für diese Entwicklung war auch aus Sicht Berlins die Flexibilisierung der GASP durch die deutsch-französische Kooperation. Diese war zwar nicht mit einer Aufgabe der traditionellen deutschen Vermittlerrolle gegenüber Washington zwischen französischem Unabhängigkeitsanspruch und britischem NATO-Primat verbunden, wohl aber mit der erwähnten Aufhebung einer Politik der Äquidistanz zugunsten einer "europäischen" Lösung in der Frage nach der Gestaltung der GASP/ESVP. Mit anderen Worten: Die europäische Integration war und ist keine Alternative, sondern die Voraussetzung für eine Partnerschaft Europas mit den USA. Mit dieser Sichtweise von einem hinreichend unabhängigen und eigenständigen europäischen Pfeiler hatten sich die deutsche und französische Position in dieser Frage erheblich angenähert - und zwar von Berlin in Richtung Paris.

Deutschland hat auf diesem Weg unter allen Regierungen seit der Wiedervereinigung entsprechend deutlichere Akzente bezüglich der Ausgestaltung der GASP/ESVP gesetzt. Es folgte damit zum einen der Erkenntnis, dass die GASP und ESVP echte Alternativen zu einzelstaatlichen Initiativen darstellen, zum anderen der Einsicht, dass die EU - bedingt dadurch, dass Europa seinen Status als herausragendes Handlungsfeld der USA verloren hat - mehr denn je gezwungen ist, sich eigenständig zu positionieren. Bereits unter Helmut Kohl folgte die deutsch-französische Gründung des Eurokorps (1992) der Idee der differenzierten Integration. Vier Jahre später unterbreiteten die damals zuständigen Außenminister Klaus Kinkel und Hervé de Charette im Vorfeld der Amsterdamer Regierungskonferenz den Vorschlag einer "verstärkten Zusammenarbeit" auf dem Gebiet der GASP und die Idee, dass der Europäische Rat vorrangige Bereiche der GASP ("Gemeinsame Strategien") definieren könne, die schließlich im Ministerrat mit qualifizierter Mehrheit umgesetzt würden. Dieser Vorschlag ging gleichsam auf eine Initiative Kohls und Chiracs vom Dezember 1996 zurück; weder Frankreich noch Großbritannien waren bereit, in ähnlicher Weise zu einer Stärkung der GASP beizutragen. Darüber hinaus akzeptierte die Bundesrepublik in dieser Phase Frankreichs Vorschlag der Einsetzung eines Hohen Repräsentanten für die Außenpolitik, der wiederum den intergouvernemental organisierten Rat stärken würde.

Mit ihrer Politik signalisierte die Bundesrepublik die Hinwendung zu einem pragmatischen Ansatz, der dem integrationspolitischen Ideal einer vertieften außen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten zwar weiter verpflichtet blieb, bei dem es aber zunächst um eine Stärkung der Handlungsfähigkeit der EU als internationalem Akteur ging. Da diese aufgrund der unterschiedlichen Interessen der Mitgliedstaaten nicht in einem größeren Rahmen möglich war bzw. ist, orientierten sich alle Bundesregierungen bis zum Gipfel von Nizza und darüber hinaus an den Ideen einer flexiblen Integration - allerdings nach Möglichkeit im Rahmen der bestehenden Verträge und nicht im Sinne unkoordinierter Initiativen verschiedener Gruppen von Mitgliedstaaten. Auch während der Verhandlungen zum Verfassungsvertrag blieb diese Linie eines "rationalisierten Intergouvernementalismus" ein zentrales Anliegen Berlins - und zwar auch und besonders im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik.[14] Dieser im Rahmen der Konventsverhandlungen formulierte Anspruch war selbstverständlich Ausfluss des erwähnten generellen Richtungswechsels in der deutschen Außenpolitik seit Mitte der 1990er Jahre. Von diesem Zeitpunkt an legten die Ereignisse auf dem westlichen Balkan geradezu zwangsläufig auch in der Bundesrepublik eine stärkere Berücksichtigung des militärischen Instrumentariums nahe.[15] Mit der Einigung der Mitgliedstaaten auf die ESVP 1998/99 und mit der deutschen Beteiligung am militärischen Einsatz der NATO im Kosovo als Konsequenz der lang anhaltenden Debatte über "out-of-area"-Einsätze der Bundeswehr hatte die Bundesrepublik endgültig ihre "zivile Unschuld" verloren.[16] Und mit der gewählten Losung von der "humanitären Intervention" ließ sich am Ende sogar der grüne Koalitionspartner, der ursprünglich ein UN-Mandat gefordert hatte, von dem Einsatz überzeugen. Von da an verstärkten sich die deutschen Anstrengungen - wiederum im Verbund mit Frankreich -, die sicherheits- und verteidigungspolitische Zusammenarbeit in Europa voranzutreiben. Nach der maßgeblich von Paris und Berlin betriebenen Übernahme der so genannten Petersberg-Aufgaben der Westeuropäischen Union (WEU) hat die EU seit 1999, getragen von steigenden Zustimmungswerten zu einer aktiven gemeinsamen Außenpolitik, zahlreiche sicherheitspolitische Beschlüsse gefasst und schrittweise verwirklicht - auch, was den Aufbau eigenständiger Krisenreaktionskräfte betrifft.

Nachdem das ursprüngliche Ziel des Aufbaus Europäischer Streitkräfte von 60 000 Mann bis 2003 im Grunde gescheitert war, war es vor allem der Initiative Berlins zu verdanken, dass die Forderungen nach einer starken sicherheits- und verteidigungspolitischen Rolle der EU bei dem umstrittenen Treffen der Staats- und Regierungschefs Belgiens, Deutschlands, Frankreichs und Luxemburgs am 29. April 2003 in Brüssel ("Pralinengipfel") wieder aufgegriffen wurden. Im Kern ging es um die Einrichtung einer Zelle (oder wie Kritiker meinten, eines EU-Hauptquartiers) im belgischen Tervuren zur kollektiven Planung und Führung autonomer Einsätze der Union. Mit einer solchen verband sich nicht nur die Idee einer Avantgardegruppe für die ESVP, sondern auch die Vorstellung von einer größeren Unabhängigkeit von den USA. Entsprechend spaltete der Vorschlag die EU-Mitgliedstaaten und drohte auch die NATO zu schwächen. Dass Berlin daraufhin wieder zugunsten von Planungs- und Kommandostrukturen innerhalb des Bündnisses einlenkte, zeigte, wie sehr die Überlegungen zunächst von den erheblichen Irritationen im transatlantischen Verhältnis und innerhalb der Gemeinschaft im Zusammenhang mit der Irak-Krise geprägt waren.

Am Ende einigte sich die EU auf dem Brüsseler Gipfel im Dezember 2003 auf einen von Deutschland und Frankreich gemeinsam mit Großbritannien präsentierten Vorschlag zur Einsetzung einer kleinen Zelle mit zivilen und militärischen Komponenten innerhalb des bereits bestehenden EU-Militärstabs. Damit signalisierte die Union den Willen, zumindest auf dem Weg zu einer größeren Eigenständigkeit auf militärischem Gebiet fortzufahren - vorübergehend auch auf Kosten der Geschlossenheit der EU insgesamt. Dieser Prozess könnte vor allem durch die zunehmende Kooperation der drei Großen beschleunigt werden, wie sie sich auch bei der Initiative Frankreichs und Großbritanniens Anfang 2004 zur Aufstellung so genannter "battle groups" abzeichnete. Mittlerweile beteiligen sich daran 18 von 27 Mitgliedstaaten, was zeigt, dass die im neuen Reformvertrag vorgesehene "strukturierte Zusammenarbeit" auch in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bereits praktiziert wird. Berlin schloss sich diesem Konzept umgehend an und plädierte in diesem Zusammenhang für eine Umschichtung der europäischen Rüstungsausgaben zugunsten kleinerer und mobilerer Eingreiftruppen in den Mitgliedstaaten. Damit bestätigte die Bundesregierung lediglich den seit Anfang des Jahrhunderts erkennbaren Trend zu einer weltweiten Präsenz der Bundeswehr.

Begleitet wird diese zunehmende europäische Selbstbehauptung und "Balancepolitik" (Werner Link) von einer längst praktizierten Eigenständigkeit der Union im politisch-diplomatischen Bereich, deren konzeptioneller Rahmen sich in der Europäischen Sicherheitsstrategie vom Dezember 2003 ablesen lässt. Dies geschieht in weitgehender Kongruenz zur Nationalen Sicherheitsstrategie Washingtons bezüglich der Benennung der (geo)strategischen Interessen bzw. Herausforderungen, aber doch mit deutlich unterschiedlichen Akzenten hinsichtlich der ordnungspolitischen Vorstellungen und Instrumente.[17] Auch hier gilt, dass diese Eigenständigkeit in nahezu allen Bereichen von Berlin unterstützt wird - ob im Dauerkonflikt mit Iran, wo Deutschland gemeinsam mit Frankreich und Großbritannien mit Unterstützung des Hohen Vertreters der GASP im Namen der Gesamt-EU diplomatisch handelt und verhandelt, ob im Rahmen der Balkan-Kontaktgruppe, der Somalia-Kontaktgruppe, oder im Rahmen des Nahost-Quartetts. Entsprechend wachsen die Sorgen in Washington, dass durch Deutschlands Abkehr von der traditionellen Mittlerrolle die transatlantischen Spannungen weiter zunehmen könnten - gleichwohl jede Bundesregierung eine solche Abkehr selbstverständlich lautstark dementieren würde. Wie immer man diesen Spagat bewerten mag, fest steht, dass gerade die Entwicklung der GASP und ESVP (von der Zivilmacht zur Zivilmacht mit militärischen Mitteln) ganz untrennbar mit der Entwicklung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik verbunden ist. Für beide gilt, dass sie heute ihre Interessen wesentlich deutlicher benennen, als sie dies noch vor einem Jahrzehnt getan haben, und ganz unbestritten liegt die Zukunft der deutschen Außenpolitik in Europa.

Fußnoten

13.
Vgl. Bernhard Rinke, Die beiden großen deutschen Volksparteien und das "Friedensprojekt Europa": Weltmacht, Zivilmacht, Friedensmacht?, Baden-Baden 2006.
14.
Zum Begriff des "rationalisierten Intergouvernementalismus" vgl. Wolfgang Wessels, Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2003/04, Baden-Baden 2004, S. 27-38; Janis Emmanouilidis, Der Weg zu einer neuen Integrationslogik: Elemente flexibler Integration in der Europäischen Verfassung, in: Werner Weidenfeld, Die Europäische Verfassung in der Analyse, Gütersloh 2005, S. 149-172.
15.
Vgl. John Hulsman/Jan Techau, Zu hohe Erwartungen? EU-Vorsitz und G-8-Vorsitz 2007, in: IP, (2007) 1, S. 16-25.
16.
Vgl. Franco Algieri, Deutsche Außen- und Sicherheitspolitik im europäischen Kontext, in: Thomas Jäger/Alexander Höse/Kai Oppermann (Hrsg.), Deutsche Außenpolitik, Wiesbaden 2007, S. 106 - 122, hier S. 115.
17.
Vgl. Stefan Fröhlich, Die Europäische Union als globaler Akteur, Wiesbaden 2008.