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21.4.2008 | Von:
Günther Schmid
Miriam Hartlapp

Aktives Altern in Europa

Gute Praktiken für den Übergang vom Berufsleben ins Rentenalter

Die erste Strategie aktiven Alterns besteht also darin, altersgerechte Arbeitsplätze zu schaffen und die Arbeitslosenversicherung zu einer Beschäftigungsversicherung auszuweiten. Wie gezeigt, sind regional verankerte öffentliche und private soziale Dienste besonders beschäftigungsfreundlich für ältere Arbeitnehmer. Der Staat kann bei der Bereitstellung solcher Arbeitsplätze eine besondere Rolle übernehmen, indem er die Schaffung eines entsprechenden institutionellen Rahmens für derartige, allgemein erschwingliche Dienstleistungen unterstützt oder solche Arbeitsplätze in letzter Instanz selbst schafft. Wie allgemein bekannt ist, agiert der Staat in den skandinavischen Ländern im großen Stil als Arbeitgeber, auch für ältere Menschen. Weniger bekannt ist allerdings, dass die jüngste "wundersame" Vermehrung der Arbeitsplätze (job miracle) im liberalen Großbritannien hauptsächlich auf einer Ausweitung der Stellenangebote im öffentlichen Sektor beruht.[7]

Wie wir weiter gesehen haben, können Lohnkosten ein ernstes Hindernis für eine zukunftsfähige Beschäftigung älterer Menschen darstellen. Die Kluft zwischen Produktivität und Lohn lässt sich auf zweierlei Weise verringern: erstens mit Hilfe einer Erhöhung der Produktivität durch bessere Aus- und Weiterbildung und zweitens durch eine Senkung der Löhne oder durch eine Kombination beider Verfahren. Eine zu einer Beschäftigungsversicherung erweiterte Arbeitslosenversicherung, die auch Einkommensrisiken bei einem Arbeitsplatzwechsel auffinge, trüge zu einer höheren Akzeptanz von Mobilität bei, auch wenn die neue Tätigkeit niedriger entlohnt würde. Warum sollte nur der völlige Verdienstausfall bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit versichert werden und nicht auch der teilweise Verdienstausfall bei einem Arbeitsplatzwechsel, der sich wegen reduzierter Arbeitsfähigkeit oder wegen betrieblicher Umstrukturierung als notwendig erweisen kann? Eine solche Versicherung könnte wesentlich dazu beitragen, die Beschäftigung in fortgeschrittenem Alter zu erhalten oder den Arbeitsplatzwechsel zu fördern. Ein gutes Beispiel hierfür ist der so genannte Zwischenverdienst in der Schweiz. Arbeitslose, die eine Beschäftigung aufnehmen, die weniger als das Arbeitslosengeld einträgt, erhalten für die Differenz zwischen neuem und altem Lohn einen Lohnersatz von 80 % für bis zu zwei Jahre.

Es bestehen auch funktionale Äquivalente für solche Lohn- oder Mobilitätsversicherungen. In Dänemark und Österreich subventioniert die Arbeitslosenversicherung befristete Entlassungen; ein Großteil dieser Arbeitslosen kehrt später zum selben Arbeitgeber zurück. Das ermöglicht es den Arbeitgebern, sich der schwankenden Nachfrage anzupassen und ein Reservoir gut ausgebildeter Arbeitskräfte zu halten. Übergangsagenturen wie die österreichischen Arbeitsstiftungen, die deutschen Beschäftigungsgesellschaften oder die schwedische Sicherheitsstiftung (Trygghetsrådet) sind weitere Beispiele.[8]

Eine Versicherung der Arbeitsplatzmobilität würde die Bereitschaft erhöhen, auch eine Tätigkeit anzunehmen, die geringer als erwartet bezahlt wird. Neben sozialer Vernetzung bieten solche Jobs auch die Möglichkeit, durch praktische Arbeit wieder Berufserfahrung zu sammeln und an der Arbeitsstelle selbst oder im Betrieb eine Ausbildung zu erhalten. Wie viele Evaluationsstudien bestätigen, ist ein solches arbeitsplatzbezogenes Training häufig wesentlich effektiver als eine nicht am Arbeitsplatz angesiedelte Aus- oder Weiterbildung mit ungewisser Chance auf Wiedereinstellung.

Die zweite Strategie aktiven Alterns, gerechte Risikoteilung, bedeutet in erster Linie eine konsequente Gleichbehandlung, die nicht an zugeschriebenen Merkmalen - wie Alter, Geschlecht, ethnische Herkunft - ansetzt, sondern an der Verteilung der tatsächlichen Erwerbschancen. Dieses Prinzip schließt beispielsweise eine allgemeine altersspezifische Deregulierung des Kündigungsschutzes oder der Befristung von Arbeitsverhältnissen aus, selbst wenn sie - "gut gemeint" - die Erhöhung der Beschäftigungschancen bezweckt. Solche Regeln (etwa die in Deutschland 2001 eingeführte und 2003 erweiterte Befristungsmöglichkeit für Ältere) entsprechen weder dem in der Antidiskriminierungsrichtlinie in Beschäftigung und Beruf der EU (2000/78/EG) formulierten Gleichheitsgrundsatz, noch haben sie sich im vermeintlichen Sinne als effektiv erwiesen.[9]

Eine neue Balance der Risikoteilung entsprechend der veränderten Risikolage setzt daher voraus, dass die individuelle Verantwortung durch Fähigkeiten zur Risikobewältigung gestärkt wird. Dafür eignet sich, in Fortsetzung sozialstaatlicher Tradition, die Einführung neuer sozialer Rechte, die über das Recht auf Arbeit hinausgehen - so etwa das Recht auf schulische und berufliche Ausbildung, das Recht auf angemessene Arbeitszeiten, das Recht auf Familienleben und der Fürsorge für abhängige Familienmitglieder im Krankheitsfall, das Recht auf Weiterbildung und Umschulung oder berufliche Rehabilitation, wenn die frühere Tätigkeit nicht mehr ausgeübt werden kann.

Ein Beispiel für solche aktiven Sicherheiten wäre die Möglichkeit, Ansprüche auf passive Leistungen in soziale Bezugsrechte umzuwandeln, die mehr umfassen als die Zahlung von Lohnersatz bei unfreiwilliger Beschäftigungslosigkeit. Durch das 1969 eingeführte Konzept aktiver Arbeitsmarktpolitik ist das Versicherungsprinzip ja bereits auf den Qualifizierungsbedarf von Arbeitslosen ausgedehnt worden, um deren Chancen bei der Suche nach einer neuen Beschäftigung zu erhöhen. Proaktive Arbeitsmarktpolitik ginge noch einen Schritt weiter. Sie würde generell das Recht einräumen, Ansprüche auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit unter bestimmten Bedingungen in Ausbildungsgutscheine oder Lohnergänzungen (in-work-benefits) umzuwandeln. Das Recht auf Lohnergänzungen würde insbesondere die Erwerbschancen für niedrig qualifizierte ältere Arbeitnehmer erhöhen.

Es finden sich noch weitere Beispiele guter Praxis. Belgien ist Pionier bei der Förderung individueller Verantwortung und Verwirklichungschancen durch das Recht auf Karriereurlaub (career leave) mit Anspruch auf "Arbeitslosengeld". Schweden liefert ein Beispiel guter Praxis, indem es Menschen im Verlaufe ihres Lebens eine zweite oder dritte Bildungschance gibt: Im Rahmen des schwedischen Programms der "Wissensanhebung" (kunskapslyftet) von 1997 bis 2002 erhielten auch viele niedrig qualifizierte ältere Arbeitnehmer die Möglichkeit, Bildungsabschlüsse nachzuholen und dadurch ihre Beschäftigungsfähigkeit nachhaltig zu verbessern.

Schließlich ließe sich ein Recht auf Nicht-Arbeit vorstellen. Viele Untersuchungen zur Arbeitseinstellung weisen darauf hin, dass der Übergang vom Arbeitsleben ins Rentenalter nicht nur durch Faktoren bestimmt wird, die Berufstätige vom Arbeitsmarkt verdrängen (push factors) oder einen Sog zum Verbleib ausüben (pull factors). Auch sprunghafte Veränderungen der Präferenzen (jump factors) bestimmen die Entscheidung für einen Verbleib in oder eine Beendigung der Erwerbstätigkeit. Diese "Sprungfaktoren" können mit Entscheidungen oder Schicksalen von Lebenspartnern zusammenhängen oder auch einfach nur das Bedürfnis nach aktiver Freizeit ausdrücken, d.h. nach selbstbestimmten Tätigkeiten im "dritten Lebensalter" außerhalb einer Erwerbstätigkeit, aber nicht unbedingt ohne jeden Bezug zu ihr. Werden diese Faktoren ernst genommen und in eine Strategie aktiven Alterns integriert, so heißt dies, die Wahlfreiheit zwischen Arbeit und aktiver Freizeit insbesondere für ältere Erwerbstätige anzuerkennen und den temporären Wechsel oder eine kontinuierliche Durchmischung zwischen beiden Formen der Lebensgestaltung zu erlauben.

Die dritte Strategie aktiven Alterns beinhaltet eine maßvolle Abkopplung der Sozialversicherungsansprüche von den Unwägbarkeiten des Lebens. Der oben erwähnte implizite Besteuerungssatz beim Übergang vom Berufsleben ins Rentnerdasein gibt Hinweise darauf, wie sich dieser Übergang eher gleitend als abrupt gestalten ließe. Sozialversicherungsarrangements spielen eine wichtige Rolle bei der Entscheidung für eine Kombination von Erwerbstätigkeit mit (ehrenamtlichem) sozialem Engagement in der Familie oder der Nachbarschaft. Vier Vorgehensweisen könnten zum aktiven Altern beitragen: Erstens: Familien könnten bei der Versorgung und Pflege hilfsbedürftiger Angehöriger neue Rechte öffentliche Unterstützung erhalten: Das wäre insbesondere für die so genannte Sandwichgeneration von Bedeutung, die sich nicht nur um Kinder kümmern muss, sondern in steigendem Maß auch um hilfsbedürftige Eltern oder gar Großeltern. Besonders gut entwickelt ist das Recht auf Pflegefreistellung in Schweden. Hier haben Arbeitnehmer Anspruch auf maximal 60 Tage bezahlter Pflegefreistellung im Jahr. Organisation und Finanzierung von Sorgeleistungen sind beispielsweise in Dänemark und Schweden so gestaltet, dass keine Frau ihre berufliche Karriere einschränken muss, während etwa in den Niederlanden die Versorgungs- und Pflegelasten einer Halbtagsstelle und in Spanien einer Ganztagsstelle entsprechen.[10] Zweitens: Die Anreizstruktur des gegenwärtigen Abgabekeils könnte zugunsten eines längeren Verbleibs im Beschäftigungsverhältnis umgekehrt werden. Die meisten Länder haben diesen Weg bereits eingeschlagen. In Estland beispielsweise erhöht sich die Rente bei einem Jahr Weiterarbeit nach Erreichen des Rentenalters um 11 %, in Ungarn und Tschechien um 6 %. Spanien; Frankreich und Griechenland schaffen jetzt finanzielle Anreize zur Verlängerung der Erwerbstätigkeit nach dem 60. Lebensjahr. In Finnland basiert die Beitragszahlung in die Arbeitslosen- und Invaliditätsversicherung auf der Entlassungsrate (experience rating) bei Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten. Drittens: Arbeitsmarkteinkommen im Alter könnten mit Transferleistungen kombiniert werden. Dies kann verschiedene Formen annehmen. Zur guten Praxis gehören beispielsweise so genannte "Flexjobs" in Dänemark. Die Zielgruppe besteht aus Personen mit dauerhaft reduzierter Arbeitsfähigkeit, die keinen Anspruch auf Frührente haben. Der Arbeitgeber erhält einen Lohnzuschuss, dessen Höhe vom Grad der Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit des betreffenden Mitarbeiters abhängt, und der "Flexjob"-Inhaber wird nach Tarif bezahlt. Der einzige Nachteil dieser Regelung ist der Ausschluss der Flex-jobber von der regulären Arbeitslosenversicherung, weil sie unter diesen Bedingungen keine weiteren Ansprüche erwerben. Viertens: Übergänge könnten durch eine teilweise Entkoppelung der Sozialversicherungsansprüche von den Zufällen des Lebenszyklus attraktiver als bisher gestaltet werden. Ein wichtiges Hindernis bei einer flexiblen Handhabung des Rentenalters ist beispielsweise die mangelnde Koordination zwischen Altersversicherung und flexiblen Berufsverläufen. Beispiele für eine verbesserte Koordination sind die in Deutschland diskutierten flexiblen Rentenanwartschaften,[11] die Aufwertung von Rentenansprüchen für Personen mit niedrigen oder reduzierten Verdienstmöglichkeiten beispielsweise in Belgien sowie der Lebenslaufsparplan in den Niederlanden.[12] Das holländische Lebenslaufsparen müsste allerdings nachjustiert werden. Erste Evaluationen zeigen, dass Männer dazu neigen, das System überwiegend dafür zu nutzen, sich früher verrenten zu lassen statt in früheren Lebensphasen Verantwortung für die Familie mit zu übernehmen oder sich für Weiterbildung freistellen zu lassen. Attraktiv ist die holländische Regelung auch deshalb, weil sie ein gutes Beispiel für Mehrebenen-Steuerung liefert, wobei der Staat die allgemeinen Regeln festsetzt und die Sozialpartner die Einzelheiten aushandeln.

Dies bringt uns zur vierten Strategie aktiven Alterns: die Gestaltung von Übergängen durch ausgehandelte Flexibilität und Sicherheit. Im Idealfall ergänzen sich Flexibilität und Sicherheit wechselseitig. In der Praxis wird das Verhältnis von Flexibilität und Sicherheit jedoch von Zielkonflikten dominiert. Flexibilität geht oft auf Kosten der Sicherheit und umgekehrt. In beiden Fällen lassen sich die Interessenkonflikte durch Verhandlungen lösen, in denen Informationsasymmetrien abgebaut und potentielle Win-win-Lösungen durch Kompromisse erschlossen werden. Die holländischen und dänischen Flexicurity-Modelle lassen sich nur verstehen, wenn man ihre reichhaltige Ausstattung mit Institutionen erkennt, die eine erfolgreiche Aushandlung teilweise divergierender und sich teilweise deckender Flexibilitäts- und Sicherheitsinteressen ermöglichen. Beispiele sind öffentliche Beschäftigungspakte, öffentlich-private Partnerschaften und lokale oder regionale Task Forces.

Fußnoten

7.
Vgl. Stephen Hicks, Trends in Public Sector Employment. A Summary of Trends in Public Sector Employment between 1991 and 2005, in: National Statistics Feature, Labour Market Trends, 113 (2005) 12, S. 477 - 488.
8.
Einen guten Einblick in die Arbeitsweise dieser und anderer Gesellschaften und ihrer Erfolgsbedingungen bieten Johannes Kirsch/Gernot Mühge, Das Prinzip ,Einzelfall`, in: Mitbestimmung, (2006) 12, S. 18 - 21.
9.
Vgl. hierzu die umfassende Darstellung von Judith Aust/Stefanie Kremer, Arbeitsmarktpolitik im Umbruch - Eine Chance für ältere Arbeitnehmer?, in: WSI-Mitteilungen, 60 (2007) 3, S. 115 - 122, mit weiteren Literaturverweisen.
10.
Vgl. Gösta Esping-Anderson, Putting the Horse in Front of the Cart: Towards a Social Model for Mid-Century Europe, in: Saskia Sassen and Gösta Esping-Andersen (eds.), Towards a New Welfare State, WRR Lecture 2005, The Hague, Scientific Council for Government Policy 2006, S. 31 - 70.
11.
Vgl. Reinhold Thiede, Alterssicherung - Modell zur Modernisierung des Rentensystems, in: Soziale Sicherheit, 49 (2000) 2, S. 48 - 52.
12.
Vgl. Philip Wotschack, Lebenslaufpolitik in den Niederlanden - Gesetzliche Regelungen zum Ansparen längerer Freistellungen, in: Eckhart Hildebrandt (Hrsg.), Lebenslaufpolitik im Betrieb, Berlin 2007, S. 241 - 258.