30 Jahre Mauerfall Mehr erfahren
APUZ Dossier Bild

21.4.2008 | Von:
Judith Kerschbaumer
Evelyn Räder

In Arbeit bleiben - wieder in Beschäftigung kommen

Arbeitsmarktpolitische Instrumente

Die bisherigen politischen Maßnahmen sind keinesfalls ausreichend, um die Beschäftigungssituation älterer Menschen durchgreifend zu verbessern. Eine Reihe 2001[10] und 2003[11] eingeführter Reformelemente zielte auf die verbesserte Arbeitsmarktintegration älterer Menschen. Anknüpfend an die Anhebung des Rentenzugangsalters durch das RV-Altersgrenzenanpassungsgesetz wurde von der Bundesregierung im Jahre 2006 die "Initiative 50plus" beschlossen. Das am 1. Mai 2007 in Kraft getretene "Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen"[12] als Teil der "Initiative 50plus" beinhaltet kaum mehr als eine Modifizierung bereits bestehender Arbeitsmarktinstrumente und insbesondere der Eingliederungszuschüsse. Als großer Erfolg für die Beschäftigungssituation älterer Menschen wird "verkauft", was allenfalls ein "Tropfen auf den heißen Stein" darstellt.[13] Außerdem besteht die Gefahr, dass die Maßnahmen zu Lasten anderer Personengruppen mit Vermittlungshemmnissen gehen und zur weiteren Stigmatisierung Älterer führen. Was bewirken Lohnkostenzuschüsse bei der Vermittlung älterer Erwerbsloser? Im Arbeitsförderungsrecht sind verschiedene, nicht ausreichend aufeinander abgestimmte Arbeitgeberzuschüsse vorgesehen, die in den vergangenen Monaten noch ausgebaut worden sind.[14] Zuletzt wurde mit dem 7. SGB III-Änderungsgesetz[15] rückwirkend zum 1. Januar 2008 die Neuregelung in § 223 SGB III geschaffen, nach der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die das 50. Lebensjahr vollendet haben, dann einen Anspruch auf einen Eingliederungsgutschein über die Gewährung eines Eingliederungszuschusses erhalten können, wenn sie seit Entstehen des Anspruchs mindestens zwölf Monate beschäftigungslos waren.

Grundsätzlich können Eingliederungszuschüsse ein erfolgreiches Instrument für die Arbeitsmarktintegration sein. Wie aber die Evaluierung der nach dem SGB III erbrachten Lohnkostenzuschüsse zeigt, tragen Lohnkostenzuschüsse kaum zur Verbesserung der Chancen insbesondere von Älteren auf dem Arbeitsmarkt bei:

  • Die Förderung per Eingliederungszuschuss ist insgesamt rückläufig und erfolgt sozial selektiv. Diese Entwicklung wird auch nicht annähernd durch den Ausbau anderer Lohnkostenzuschüsse oder durch adressatengerechten Einsatz des Eingliederungszuschusses kompensiert.
  • Insbesondere die auf die Integration Älterer zielenden Instrumente Entgeltsicherung und Beitragsbonus[16] fristen ein "Schattendasein".
  • Die Ursachen dafür sind - neben handwerklichen Schwächen in der gesetzlichen Ausgestaltung der Instrumente - vor allem in Unzulänglichkeiten des Beratungs- und Vermittlungsprozesses und seiner Steuerung zu suchen.
  • Diese Unzulänglichkeiten betreffen vor allem fehlende bzw. unzureichende, die Agenturen übergreifende Richtlinien der Förderkriterien und -konditionen und deren Transparenz nach außen, das heißt gegenüber Arbeitsuchenden und Betrieben.[17]

    Auf der einen Seite besteht auch beim Eingliederungszuschuss nach dem 7. SGB III-Änderungsgesetz die Gefahr, dass Mitnahmeeffekte gefördert werden. Auf der anderen Seite macht der neue Rechtsanspruch auf eine Eingliederungsleistung deutlich, dass eine "Gegenleistung" für gezahlte Beiträge im Versicherungssystem nicht nur in der Lohnersatzleistung, sondern auch in einer besseren Eingliederungsunterstützung besteht. Dem faktischen Ausschluss der älteren Erwerbslosen von den vielfältigen Angeboten der Arbeitsförderung wird damit das Recht von älteren Erwerbslosen entgegengesetzt, die Eingliederung verlangen zu können. Zusätzlich sind erwerbsfähige Empfängerinnen und Empfänger von Arbeitslosengeld II, die das 58. Lebensjahr vollendet haben, nunmehr unverzüglich in eine Arbeit oder Arbeitsgelegenheit zu vermitteln.[18] Aber auch für unter 58-Jährige sollte eine möglichst schnelle Arbeitsvermittlung selbstverständlich sein. Die verstärkte Vermittlung Älterer in Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung (so genannte "Ein-Euro-Jobs"), die in der Regelung mit regulärer Arbeit gleichgestellt werden, ist auch nach der Neuordnung der Ein-Euro-Jobs durch die Geschäftsanweisung Nr. 29 der Bundesagentur für Arbeit vom 31. Juli 2007 keine Alternative zu Arbeit, die eine eigenständige Existenzsicherung ermöglicht.

    Die Erstattungspflicht des Arbeitslosengeldes durch Arbeitgeber bei "Freisetzungen" langjährig beschäftigter Älterer (ehemalige Regelung in § 147a SGB III) wurde auch durch das 7. SGB III-Änderungsgesetz nicht wieder eingeführt. Dieses Element des "Forderns" auch für Arbeitgeber wurde im Februar 2006 abgeschafft. So wie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bei selbst verschuldetem Verlust des Arbeitsplatzes eine Sperrfrist hinnehmen müssen, sollten auch Arbeitgeber bei Entlassungen ohne zwingenden Grund zur Kostenerstattung herangezogen werden. Die Arbeitgeber werden aber nach wie vor in keiner Weise an den Kosten der von ihnen verursachten Arbeitslosigkeit beteiligt. Eingliederung von Erwerbslosen im Bereich des SGB II: Nach dem Gesetzestext ist die Eingliederungsvereinbarung nach § 15 SGB II als aktivierendes Arbeitsmarktinstrument angelegt, die ein Fallmanagement "auf Augenhöhe" ermöglicht. In Verbindung mit § 14 Satz 2 SGB II, wonach die Agentur für Arbeit einen persönlichen Ansprechpartner für jeden erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (und die mit ihm in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen) benennen soll, sind die gesetzgeberischen Grundlagen für die einzelfallbezogene Feinsteuerung gelegt. Angestrebt wurde die Betreuung von 75 "Kunden" bzw. "Kundinnen" durch einen Fallmanager. Davon ist die Praxis zumeist weit entfernt. Da die für die Eingliederungsvereinbarung vorgesehenen Regelungen auch durch Verwaltungsakt erlassen werden können (§ 15 Abs. 1 Satz 6 SGB II), handelt es sich hier auch nicht um eine gleichberechtigte vertragliche Vereinbarung - mit der Folge, dass sich das Instrument des "Förderns" in eines des "Forderns" verwandelt, das gegebenenfalls mehr Druck erzeugt als Unterstützung gibt. Die Eingliederungsvereinbarung ist damit exemplarisch für den verfehlten Ansatz im Grundsicherungsrecht, für geringe Perspektiven auf dem Arbeitsmarkt viel von den erwerbslosen Hilfebedürftigen zu verlangen. Die "Initiative 50plus" vor Ort: Bei der Suche nach Perspektiven und intensiver Betreuung setzt das Programm "Perspektive 50plus - Beschäftigungspakte für Ältere in den Regionen" an, das Regionalprojekte zur berufliche Wiedereingliederung Älterer ab 50 Jahren fördert. Dieses Programm richtet sich insbesondere an ältere Langzeitarbeitslose. Die Chancen älterer Menschen hängen stark vom regionalen Arbeitsplatzangebot ab. Folgerichtig wird hier angesetzt. Es gibt mittlerweile einige sehr positive Beispiele,[19] die zeigen, dass es in hohem Maße auf die Qualität der Arbeitsvermittlung vor Ort ankommt. Diese muss auch über die Vermittlung von Arbeitsplätzen hinaus die intensive Betreuung der Arbeitssuchenden ermöglichen: Potenziale entdecken, Resignation abbauen, Motivation fördern.

    Förderung der Aus- und Weiterbildung: Ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer bleiben bei der Fort- und Weiterbildung meist unberücksichtigt. Qualifizierung beschränkt sich zudem überwiegend auf die kurzfristige Verwertbarkeit erworbener Kenntnisse. Selten wird an die Vermeidung von Arbeitslosigkeit gedacht. Hier setzt die Möglichkeit des § 417 Abs. 1 SGB III[20] an. Danach finanzieren die Arbeitsagenturen Weiterbildung nicht - wie im Regelfall - bei eingetretener oder bei drohender Arbeitslosigkeit, sondern für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ab Vollendung des 45. Lebensjahres in Betrieben mit weniger als 250 Arbeitnehmern. Vor 2007 galt dies erst ab Vollendung des 50. Lebensjahres und in Betrieben mit bis zu 100 Arbeitnehmern. Diese Förderung setzt wie bisher das Fortbestehen des Arbeitsverhältnisses, die Freistellung durch den Arbeitgeber während der Maßnahme und die Weiterzahlung des Arbeitsentgelts auch in der Zeit voraus, in der der Arbeitnehmer wegen der in Anspruch genommenen Weiterbildung keine Arbeitsleistung erbringt. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, übernimmt die Arbeitsagentur die vollständigen Weiterbildungskosten, im Einzelfall sogar die Kosten für die auswärtige Unterbringung. Der Arbeitgeber kann unter den Voraussetzungen des § 235 c SGB III für diese Zeit aber bei der örtlichen Arbeitsagentur auf Antrag Zuschüsse erhalten. Die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer erhalten jetzt wie bei Weiterbildungsförderung für Arbeitslose einen Bildungsgutschein, mit dem sie unter zertifizierten Weiterbildungsanbietern wählen können.

    Dennoch reichen auch hier Zuschüsse allein nicht aus. So hat der DGB im vergangenen Jahr im Verwaltungsrat der Bundesagentur für Arbeit ein Sonderprogramm "Weiterbildung Geringqualifizierter sowie älterer Arbeitnehmer in Unternehmen (WeGebAU)" durchgesetzt.[21] Die Bilanz ist allerdings ernüchternd: Von den bereitgestellten Mitteln in Höhe von 200 Millionen Euro wurden bis zum Herbst 2007 gerade einmal zehn Prozent abgerufen. Fördergelder in Millionenhöhe für die innerbetriebliche Weiterbildung liegen ungenutzt auf den Konten der Arbeitsagenturen.[22] Ohne aktive Arbeitgeber und Interessenvertretung bewegt sich nichts. Das Instrument der Betriebs- und Dienstvereinbarung bietet die Chance, verbindliche und diskriminierungsfreie Festlegungen zur Fort- und Weiterbildung zu schaffen. Eckpunkte neben Regelungen zur Mitbestimmung und eines verbindlichen Verfahrens für eine kontinuierliche Qualifizierung können sein:

  • Sicherung und Entwicklung beruflicher Perspektiven für alle Beschäftigten unabhängig von Alter und Rentennähe;
  • Weiterentwicklung der Qualifikation, der Kompetenzen und des Leistungspotenzials der Beschäftigten;
  • Förderung der fachlichen, methodischen und sozialen Kompetenzen der Beschäftigten;
  • Vorbereitung des Einstiegs in neue Tätigkeitsfelder.

    Auch der Abschluss entsprechender Tarifverträge kann hilfreich sein, um bei Defiziten in der Fort- und Weiterbildung anzusetzen.[23]

    Dass darüber hinaus der berufliche Abschluss für die Chancen auf dem Arbeitsmarkt entscheidend ist, ist allgemein bekannt. So waren in der Altersgruppe der 55- bis 64-Jährigen im Jahr 2005 in Deutschland 59,1 Prozent der Menschen mit einem hohen Bildungsgrad erwerbstätig, bei einem mittleren Bildungsgrad waren es noch 38,8 Prozent und mit einem niedrigen Bildungsgrad nur noch 26,8 Prozent.[24]

  • Fußnoten

    10.
    Vgl. Gesetz zur Reform der arbeitsmarktpolitischen Instrumente (Job-AQTIV-Gesetz) vom 10. Dezember 2001 - BGBl. I Nr. 66.
    11.
    Vgl. erstes und drittes Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 23. Dezember 2003 - BGBl. I Nr. 87 - und vom 24. Dezember 2003 - BGBl. I Nr. 65.
    12.
    Vgl. BT-Drucksache 16/4371.
    13.
    Johannes Jakob/Ingo Kolf, Die Initiative 50plus der Bundesregierung: Nur ein Tropfen auf den heißen Stein, in: Soziale Sicherheit, (2007) 4, S. 125ff.; Evelyn Räder, Initiative 50plus - Kein großer Wurf zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen, in: Arbeitsrecht im Betrieb, (2007) 8, S. 457ff.
    14.
    Vgl. modifizierter Eingliederungszuschuss gemäß § 421f SGB III nach dem Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen (Anm. 7), der bis zum 31.12. 2009 befristet ist; Eingliederungszuschuss gemäß § 16a Sozialgesetzbuch Zweites Buch - Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) nach dem Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen von Menschen mit Vermittlungshemmnissen ("JobPerspektive", BT-Drucksache 16/5715), nach dem Arbeitgeber zwischen dem 1.10. 2007 (gewinnorientierte Unternehmen: 1.4. 2008) und dem 31.12. 2010 bei einer Einstellung bis zu 75 % des tariflichen bzw. ortsüblichen Bruttoentgelts erstattet bekommen können.
    15.
    Vgl. Siebtes Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze (BT-Drucksache 16/7460) vom 25. Januar 2008.
    16.
    Zum 1. Januar 2003 neu eingeführt: Entgeltsicherung (für ältere Arbeitslose oder von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitnehmer, § 421j SGB III, ausgebaut durch Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen vom 1. Mai 2007) sowie der Beitragsbonus (für Arbeitnehmer ab dem 55. Lebensjahr, § 421k SGB III). Das dritte Instrument, der Eingliederungszuschuss (EGZ), wurde zum 1. Januar 2004 neu geordnet.
    17.
    Vgl. Volker Baethge-Kinsky, Lohnkostenzuschüsse in der Vermittlungspraxis oder: Wie kommt man zu effizienten Eingliederungsprozessen für Benachteiligte? - Stellungnahme zum Evaluations-Endbericht für das Modul 1d "Eingliederungszuschüsse und Entgeltsicherung" (ZEW, IAB, IAT) im Rahmen des Projektes "Monitor Arbeitsmarktpolitk - MonApoli" der Hans-Böckler-Stiftung, Juli 2007.
    18.
    Neuer Absatz 2a in § 3 SGB II.
    19.
    Vgl. Thomas Staudinger, Chancen und Hemmnisse einer Vermittlung von älteren Langzeitarbeitslosen - Ergebnisse der "Perspektive 50plus" am Beispiel Augsburg, in: Soziale Sicherheit, (2007) 11, S. 379 - 386.
    20.
    Vgl. Gesetz zur Verbesserung der Beschäftigungschancen älterer Menschen, dessen Geltung vom 31.12. 2006 auf den 31.12. 2010 verlängert wurde (Anm. 11).
    21.
    Vgl. Wilhelm Adamy/Ingo Kolf, Qualifizierung ist die Schlüsselfrage für mehr Beschäftigung Älterer, in: Gute Arbeit, (2006) 5, S. 24ff., hier: S. 27f.
    22.
    Vgl. Wilhelm Adamy, Die "Initiative 50plus" - Bilanz und Perspektiven", in: Gute Arbeit, (2007) 12, S. 20ff., hier: S. 22.
    23.
    Beispiele - vgl. Gerd Nickel, Qualifizierung und betriebliches Eingliederungsmanagement, in: Ältere Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer - Perspektiven, Frankfurt/M. 2008, S. 87ff., 99ff.
    24.
    Vgl. Judith Aust/Stefanie Kremer, Arbeitsmarktpolitik im Umbruch - Eine Chance für ältere Arbeitnehmer?, in: WSI-Mitteilungen, (2007) 3, S. 115 - 121.