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6.3.2008 | Von:
Michael Buestrich
Norbert Wohlfahrt

Die Ökonomisierung der Sozialen Arbeit

Soziale Dienste und Einrichtungen als Teil der öffentlichen Wohlfahrtspflege

Die gültigen Funktionsprinzipien sozialer Dienste und Einrichtungen - etwa das Selbstkostendeckungsprinzip anstelle einer vorrangigen Gewinnerzielungsabsicht - verweisen auf einen wesentlichen Unterschied: Soziale Arbeit war und ist vorrangig sachzielorientiert, das heißt ihr Beweggrund ist nicht wirtschaftlicher (Soziale Arbeit ist nicht auf das Formalziel "Gewinn" orientiert), sondern überwiegend "altruistischer" oder "moralisch-weltanschaulicher" Natur. Dies gilt selbst vor dem Hintergrund, dass Wohlfahrtsforscher unabhängig von möglichen ideologischen Differenzen inzwischen flächendeckend die Durchsetzung eines primär betriebswirtschaftlich ausgerichteten Sozialmanagements konstatieren bzw. für nötig befinden.[7]

Das Sachziel "Bedarfsdeckung" in der Sozialen Arbeit[8] - wie immer dieser "Bedarf" inhaltlich definiert ist und welche Quantitäten genau mit "Deckung" gemeint sind - , muss dabei anders als in der Privatwirtschaft definiert werden,[9] in der es sich letztlich in Abhängigkeit von der kaufkräftigen Nachfrage, von Geld bestimmt, über die das Klientel Sozialer Arbeit in der Regel nicht verfügt: Man hat es mit Menschen zu tun, die sich in einer Situation befinden, in der sie nicht nur im ökonomischen Sinne fremder Hilfe und Unterstützung bedürfen. Daraus folgt, dass von diesem Klientel auch nicht als "Kunde" die Rede sein kann. Dass die Konnotationen des Kundenbegriffs ("Wahlfreiheit", "Selbstständigkeit", "Souveränität" etc.) zugleich anschlussfähig an moderne sozialarbeiterische Konzepte ("Empowerment" und "Aktvierung"[10]) sind, ist evident.[11]

Für den sozialen Sektor folgte daraus bisher, dass die Nachfrage nach sozialen Diensten und Einrichtungen im Wesentlichen staatlich gestiftet ist. Zugleich stellen die produzierten Dienstleistungen öffentliche bzw. meritorische Güter dar: Für sie soll das für private Güter charakteristische Ausschlussprinzip explizit nicht gelten.[12] Damit sorgt der Staat über die Finanzierung sozialer Dienste und Einrichtungen zugleich für ihre De-Kommodifizierung: Sie werden größtenteils nicht wie kommerzielle Dienstleistungsangebote als preisbewertete Güter bzw. Waren auf Märkten gehandelt. Die Bereitstellung und Finanzierung sozialer Dienste ist damit bewusst aus dem Wettbewerbs- und Rentabilitätsdenken herausgenommen und wird nicht nach den Kriterien von kaufkräftiger Nachfrage und renditeinduziertem Angebot reguliert.[13]

Die Steuerung von Produktion, Verteilung und Finanzierung sozialer Dienste findet nach wie vor nach (sozial-)politischen Vorgaben im Rahmen korporatistischer Arrangements zwischen dem staatlichen Finanzier, der deshalb oft monopolistischer Nachfrager ist, und - in Deutschland - auf Grundlage des Subsidiaritätsprinzips statt. Weil der Markt- und Wettbewerbsmechanismus in diesem Bereich "versagen",[14] ist es Aufgabe des Staates, die rechtlichen, finanziellen und infrastrukturellen Voraussetzungen zu schaffen, wobei er die konkrete Durchführung in der Regel an die Träger der freien Wohlfahrtspflege delegiert. Zwar wäre es prinzipiell möglich, Angebot und Nachfrage sozialer Dienstleistungen, wie andere personenbezogene Dienstleistungen auch, über den Markt zu organisieren. Eine Steuerung über Preise würde im Hinblick auf die erläuterten sozialpolitischen Zielsetzungen aber nur ein auf bestimmte Bedarfslagen und entsprechend zahlungsfähige Empfängergruppen ausgerichtetes Versorgungsniveau entstehen lassen, "[...] denn Preise grenzen nicht-kaufkräftige Nachfrage aus, sie lassen nur jene Personen zum Zuge kommen, die zahlungsfähig sind".[15]

Hinzu kommt, dass in einer sozialpolitisch begründeten Dienstleistungsproduktion Konsument und Kostenträger nicht identisch sind("nicht-schlüssige Tauschbeziehungen"). Damit werden eine Reihe von Rückkopplungsmechanismen außer Kraft gesetzt, welche Marktbeziehungen üblicherweise kennzeichnen. So unterliegt der Nachfrager/Nutzer keiner Budgetristriktion, da er für die Leistungen nicht zahlt: "Auf der anderen Seite kann der Kostenträger (also etwa das örtliche Jugendamt), da er die Leistung weder selbst konsumiert noch erbringt, die tatsächliche Qualität und Sachgerechtigkeit der erbrachten Leistung nicht ohne Weiteres kontrollieren, was die Wahrscheinlichkeit von Leistungsmängeln erhöht. (...) Im Gegensatz zu 'schlüssigen Tauschbeziehungen' auf Märkten, bei denen die Nachfrage der 'Kunden' durch ihre Bedürfnisse und verfügbaren Zahlungsmittel bestimmt wird, gilt für das Angebot an sozialpädagogischen Dienstleistungen, dass es sogar in gewisser Weise relativ unabhängig von aktuellen Präferenzen potenzieller Nutzer(-gruppen) bestimmt wird".[16]


Noch deplazierter wirkt der Begriff der "Marktsteuerung" bei solchen Leistungen, die als "gesellschaftlicher Auftrag" (Normalisierungsfunktion) und damit aus einem übergeordneten öffentlichen Interesse heraus einen Eingriffs- und Kontrollcharakter besitzen. Sie werden deshalb teilweise gegen den Willen der Betroffenen "geleistet" und müssen von diesen in Anspruch genommen werden (etwa Straffälligenhilfe und Heimunterbringung), womit keine "exit"-Option besteht. Neben der Rolle des Finanziers vonSozialleistungen (Gewährleistungs- und Durchführungsfunktion[17]) übt der Sozialstaat damit als Teil der Exekutive in Gestalt der Sozialadministration zugleich sozialpolitisch definierte und insofern nicht marktkonforme Eingriffs- und Überwachungsfunktionen ("Garantenstellung" und "Wächteramt") aus.

Diese Art der "zwangsweisen Kundenbindung" kann ein kommerzielles Dienstleistungsunternehmen nicht betreiben, vielmehr soll der Kunde hier wegen der Vorzüge des eigenen Preis-Leistung-Verhältnisses wiederkommen. Anders im Bereich öffentlich finanzierter sozialer Dienstleistungen, bei denen "[...] die auf der Basis politisch-fiskalischer Umverteilung zur Verfügung stehenden Mittel nach den Grundsätzen der Sparsamkleit und Wirtschaftlichkeit einzusetzen und tendenziell zu minimieren (sind). Der Klient, Patient etc. soll, nach der Therapie, möglichst nicht wiederkommen."[18]

Weiterhin ist die Produktion von Dienstleistungen anders als die von Sachgütern auch nur eingeschränkt rationalisierbar. Viele aus der Industrie stammende Rationalisierungsverfahren eignen sich entweder sachlich nicht, weil Methoden der "Massenproduktion" und der "Standardisierung" nicht zu den beschriebenen individuellen Leistungsvoraussetzungen und -umständen Sozialer Arbeit passen. Oder ihre Anwendung ist möglich, aber im Hinblick auf ihre Auswirkungen nicht erwünscht, weil sich die beabsichtigte Steigerung der Arbeitsproduktivität und -intensität und damit die Reduzierung der "Produktionszeit" der Dienstleistung, so etwa die Kritik an der "Minutenpflege", sowohl aufseiten der Beschäftigten (Überarbeitung) als auch aufseiten der Klienten bzw. Patienten (Mangelversorgung) unmittelbar negativ auf die Prozess- und Ergebnisqualität auswirken:[19] "Die gleichzeitige Verfolgung von Wirtschaftlichkeits- und Qualitätszielen ist so lange möglich, wie bei der Realisierung von Qualitätszielen noch Wirtschaftlichkeitsreserven vorhanden sind (Rationalisierung). Werden die Qualitätsziele bereits effizient erreicht, gehen Ressourceneinsparungen notwendigerweise zu Lasten der Qualität (Rationierung). Soll der Qualitätsstandard aber auch bei steigender Inanspruchnahme gehalten werden, ist das nur mit größerem Ressourceneinsatz möglich. Zwischen Qualität und Wirtschaftlichkeit besteht ein trade off".[20]

Fußnoten

7.
Vgl. Karl-Heinz Boeßenecker, Abschied vom barmherzigen Samariter. Wohlfahrtsverbände unter Marktanpassung und Veränderungsdruck, in: Sozial Extra, 28 (2004) 9, S. 11 - 18; ders., Rahmenbedingungen sozialwirtschaftlicher Prozesse - Zur veränderten Produktion sozialer Dienstleistungen, in: Theorie und Praxis der Sozialen Arbeit, 58 (2007) 5, S. 4 - 14.
8.
Für Udo Maas ist "[...] die durch das Sozialgesetzbuch "verrechtlichte Hilfe" in ihren wesentlichen Merkmalen gegen außergesetzliche Rationalisierungsschritte gesichert. [...] Der jeweilige Bedarf im Einzelfall bleibt also auch unter der Herrschaft ökonomisch geprägter Rationalisierungsbestrebungen der entscheidende Maßstab für individuelle Leistungen der Jugendhilfe und der Sozialhilfe." Udo Mass, Soziale Arbeit als Verwaltungshandeln, Weinheim 1996, S. 33. Dass öffentliche Träger - insbesondere vor dem Hintergrund budgetierter Haushalte - zunehmend versuchen, dieses Prinzip auszuhebeln, indem sie "Leistungsabwehr" bzw. die wirtschaftliche "Risikoverlagerung" auf freie Träger betreiben, liegt in der Natur der Sache.
9.
Vgl. Helmut E. Bäcker (Hrsg.), Das sozialwirtschaftliche Sechseck, Freiburg 2002, S. 17ff.
10.
Vgl. Heinz-Jürgen Dahme/Norbert Wohlfahrt (Hrsg.), Aktivierende Soziale Arbeit. Theorie - Handlungsfelder - Praxis, Baltmannsweiler 2005 und Heinz-Jürgen Trube/Hans-Uwe Otto/Achim Trube/Norbert Wohlfahrt (Hrsg.), Soziale Arbeit für den aktivierenden Staat, Opladen 2003.
11.
Vgl. ausführlich Heike Jacobsen/Stephan Voswinkel (Hrsg.), Der Kunde in der Dienstleistungsbeziehung, Wiesbaden 2005.
12.
Vgl. Beate Finis Siegler, Ökonomik Sozialer Arbeit, Freiburg 1997, S. 31ff.
13.
Vgl. Gerhard Bäcker, Die Ökonomisierung des Sozialen, in: Dietrich Lange/Karsten Fritz (Hrsg.), Soziale Fragen - soziale Antworten. Die Verantwortung der Sozialen Arbeit für die Gestaltung des Sozialwesens, Neuwied 2002, S. 186 und Heiner Ganßmann, Politische Ökonomie des Sozialstaats, Münster 2000, S. 30ff.
14.
Vgl. B. Finis Siegler (Anm. 12), S. 49ff.
15.
Vgl. G. Bäcker (Anm. 13), S. 187.
16.
Thomas Olk/Hans-Uwe Otto (Hrsg.), Soziale Arbeit als Dienstleistung, Berlin-Neuwied 2003, S. XXII.
17.
Vgl. ebd., S. XXI.
18.
Andreas Schaarschuch, Theoretische Grundelemente Sozialer Arbeit als Dienstleistung, in: Neue Praxis, 29 (1999) 6, S. 555 (Herv. i. O.).
19.
Vgl. Kira Marrs, Ökonomisierung gelungen, Pflegekräfte wohlauf?, in: WSI-Mitteilungen, 60 (2007) 9, S. 502 - 509
20.
B. Finis Siegler (Anm. 12), S. 155 (Herv. i. O.).