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16.8.2010 | Von:
Michael Zürn

Internationale Institutionen und nichtstaatliche Akteure in der Global Governance

Legitimationsprobleme internationaler Institutionen

Die Governance denationalisierter Problemlagen kann als Mehrebenensystem bezeichnet werden, da sie zunehmend durch das Zusammenspiel von funktional differenzierten, aber konstitutiv voneinander abhängigen Ebenen gekennzeichnet ist. Eine solche Mehrebenen-Governance erhöht zwar die Effektivität von Regelungen im Falle denationalisierter Probleme; erzeugt jedoch gleichzeitig besondere Legitimationsprobleme.[18] In dem Maße wie internationale Institutionen eine eigenständige politische Autorität erlangen, steigt der Bedarf ihrer direkten Legitimierung. Der zweistufige Legitimationsprozess, bei dem Staatenvertreter als legitime Vertreter ihrer Bevölkerung ohne gesellschaftliche Beteiligung und öffentlichkeitsfern bindende Regeln aushandeln, genügt dann nicht mehr.

Da die Entstehung von Autorität ausübenden Institutionen mit supranationalen Komponenten im Allgemeinen dem wachsenden Regelungsbedarf auf der internationalen Ebene geschuldet ist, sind diese Legitimationsprobleme in letzter Instanz Resultat der gesellschaftlichen Denationalisierung. Die Supranationalisierung und Transnationalisierung internationaler Institutionen ist insofern als Trend strukturell bedingt; sie ist nötig und kann nicht einfach voluntaristisch zurückgedreht werden, ohne signifikante Regelungsdefizite auf der internationalen Ebene zu erzeugen, die selbst wiederum Akzeptanzprobleme hervorrufen.

Um einen Umgang mit den konstitutionellen Problemen der globalen Mehrebenen-Governance zu finden, kann daher auf der gesellschaftlichen Ebene angesetzt werden. Das prozessuale Zustandekommen, der Inhalt der Ergebnisse internationaler Politikprozesse und vor allem die damit verbundenen subsystemischen Kompetenzzuweisungen bedürfen zunehmend der Rechtfertigung, die durch nationale Öffentlichkeiten, Parlamente und die transnationale Zivilgesellschaft eingefordert werden. Dafür stehen zahlreiche sogenannte globalisierungskritische Gruppen wie Attac ebenso wie der national organisierte Widerstand gegen die Unterhöhlung demokratischer Souveränität etwa bei Referenden über die Europäische Integration.

Die Thematisierung internationaler Institutionen und Verträge vollzieht sich aber nicht allein durch Protest. Gleichzeitig fordern nämlich viele transnationale NRO und soziale Bewegungen stärkere internationale und transnationale Organisationen und zielen damit auf den ungedeckten Regelungsbedarf. So treten beispielsweise viele Umweltgruppen für eine zentrale Weltumweltorganisation und eine drastische Verschärfung klimapolitischer Maßnahmen auf der internationalen Ebene ein. Zuletzt wurde die Forderung nach stärkeren internationalen Institutionen im Kontext der jüngsten Finanzkrise deutlich.

Es ist diese Doppelbewegung bestehend aus wachsenden Protesten gegen, bei gleichzeitig intensivierter Nutzung von internationalen Institutionen, die auf eine zunehmende Politisierung der Weltpolitik verweist - also die öffentliche Thematisierung von internationalen Angelegenheiten und Bedeutungszuweisung an internationale Institutionen. Im Zuge dieser Politisierung kann eine direkte, einstufige Verbindung zwischen den internationalen Institutionen und ihren gesellschaftlichen Adressaten erwachsen. NRO helfen somit, die Entscheidungen internationaler und transnationaler Institutionen mit den gesellschaftlichen Adressaten zu verbinden, indem sie die Interessen lokaler Gruppen auf internationaler Ebene einbringen und gleichzeitig an der Umsetzung und Vermittlung der international getroffenen Entscheidungen auf lokaler und nationaler Ebene beteiligt sind.[19] Gleichzeitig verschärfen sich freilich dadurch auch Asymmetrien in der Einflussnahme. Denn die gesellschaftlichen Akteure, die auf der internationalen Ebene erfolgreich Einfluss ausüben können, verstärken die westliche Dominanz in den internationalen Institutionen.

Der Prozess der Politisierung eröffnet dennoch eine langfristige Perspektive: Er schafft den Nährboden für neue, bisher undenkbare internationale Politiken und letztlich auch für zusätzliche Legitimationsressourcen für internationale Institutionen wie Partizipation, Rechenschaftspflicht, individuelle Grundrechte und öffentliche Auseinandersetzung. Diese sind notwendig, um die Unterstützung und Legitimation internationaler Institutionen zu sichern, die notwendig sind, um politische Herrschaft ausüben und somit die erforderlichen Leistungen im Zeitalter der Globalisierung erbringen zu können. Internationale Institutionen sind somit im Zuge ihrer Politisierung nicht mehr nur vielseitig einsetzbare Instrumente, um die weltpolitischen und innenpolitischen Interessen der Regierungen der mächtigen Länder unmittelbar durchzusetzen. Mit der Möglichkeit, alle Fragen der internationalen Politik ins Licht der Öffentlichkeit zu zerren, wird die Nutzung internationaler Institutionen zur Manipulation innenpolitischer Fragen[20] ebenso erschwert wie die rein technokratische Lösung von Interdependenzproblemen, die keine Rücksicht auf Verteilungsfragen und Symboliken nimmt. Insofern scheint der Typus internationaler Institutionen, wie er sich nach dem Zweien Weltkrieg herausbildete, ein Auslaufmodell zu sein.

Fußnoten

18.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Legitimität im europäischen Mehrebenensystem, in: Leviathan, 37 (2009) 2, S. 244-280.
19.
Vgl. Jens Steffek/Patrizia Nanz, Emergent Patterns of Civil Society Participation in Global and European Governance, in: Jens Steffek/Claudia Kissling/Patrizia Nanz (eds.), Civil Society Participation in European and Global Governance. A Cure for the Democratic Deficit?, New York 2008.
20.
Vgl. Klaus D. Wolf, Die Neue Staatsräson - Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft. Plädoyer für eine geordnete Entstaatlichung des Regierens jenseits des Staates, Baden-Baden 2000.