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23.4.2010 | Von:
Ann-Christina L. Knudsen

Demokratisierung der EU-Agrarpolitik

GAP im Wandel

Die GAP in ihrer ursprünglichen Form wurde bereits von Ende der 1960er Jahre an umgesetzt und blieb bis Anfang der 1990er Jahre relativ unberührt. Seither war die GAP-Reform ein ständiges Thema. Insbesondere die Lebensbedingungen auf dem Land haben sich drastisch gewandelt. Rund ein Viertel der Bevölkerung der sechs ursprünglichen Mitgliedstaaten lebte 1958 von der Landwirtschaft. Heute sind, bei 27 EU-Staaten, rund sechs Prozent im Primärsektor beschäftigt, wobei die Spanne von nur einem Prozent in Großbritannien bis zu 30 Prozent in Rumänien reicht.[9] Die Massenmigration aus diesem Sektor wurde durch die Einführung neuer Technologien für die landwirtschaftliche Produktion mehr als ausgeglichen. Schon 1968 erzeugten die Landwirte der Gemeinschaft mehr Getreide, Zucker und Milchprodukte, als konsumiert werden konnte. Von 1973 bis 1988 wuchs die Produktion jährlich um zwei Prozent, während der Binnenkonsum nur um 0,5 Prozent anstieg.[10] Der EU-Binnenmarkt war gesättigt, und die Produktionsüberschüsse gingen entweder auf den Weltmarkt, wo die Preise stürzten, oder wurden in Lagerhallen deponiert, wo sich riesige Butterberge, Wein- und Milchseen aufzutürmen begannen.[11]

Am Beispiel der Milch lässt sich gut erkennen, welche Schwierigkeiten eine Reform der GAP bis heute begleiten. Die Milch wurde 1980 von der Kommission als das "Problemkind der europäischen Landwirtschaft" bezeichnet.[12] Historisch gesehen ist Milch eines der privilegiertesten landwirtschaftlichen Erzeugnisse.[13] Da sie sowohl auf kleinen als auch auf großen Bauernhöfen erzeugt wird, ist es nicht sinnvoll, die Mitgliedstaaten in reine Befürworter und Gegner zu unterteilen, sind doch Milchbauern in der gesamten EU betroffen. Zu den Reformaussichten auf dem Milchsektor Anfang der 1980er Jahre stellten Beobachter treffend fest, dass "sich die Wirtschaft über die Notwendigkeit einer Reduzierung der Überschüsse in der Milcherzeugung einig ist, die Politik aber vor Maßnahmen zurückscheut, die das Einkommen der Landwirte schmälern könnten".[14] 1988 wurden schließlich Milchproduktionsquoten eingeführt, und obwohl deren Umsetzung schwierig war, konnte man damit die Milchseen zumindest für ein paar Jahrzehnte trockenlegen.

Grundsätzlich steht das bäuerliche Einkommen als politisches Anliegen immer noch auf der EU-Tagesordnung, wie die jüngste Krise auf dem Milchsektor deutlich vor Augen geführt hat. Das komplexe Zusammenspiel von verändertem Verbraucherverhalten während der derzeitigen Wirtschaftskrise und steigenden Energie- und Düngemittelpreisen hatte zur Folge, dass die Preise, welche die Milchbauern für ihre Erzeugnisse erhielten, 2009 ins Bodenlose fielen. Verärgerte Milchbauern protestierten, indem sie vor der EU-Zentrale in Brüssel einen Milchsee inszenierten und Millionen Liter frischer Milch auf die Felder entleerten. Während sich die Kommission zunächst weigerte, weitere unterstützende Maßnahmen für den Milchsektor zu setzen, gingen 16 EU-Regierungen in die entgegengesetzte Richtung, damit die Milchbauern nicht zum Opfer der instabilen Märkte würden.[15]

Die Probleme, mit denen der Milchsektor zu kämpfen hatte, zeigen beispielhaft, wie schwer es ist, die Dynamik der Agrarpolitik vom eingefahrenen interventionistischen Pfad, auf den sie die GAP geführt hat, herauszulenken. Es ist eine wissenschaftliche Binsenwahrheit, dass es sich bei Änderungen in der Sozialpolitik um eine verzwickte Angelegenheit handelt, weil Reformvorschläge von deren Nutznießern oft als Zeichen interpretiert werden, dass sie ihre Privilegien verlieren könnten. Das ist auch bei der GAP der Fall, wo Landwirtschaftsverbände gewöhnlich voraussetzen, dass Veränderungen grundsätzlich zum Schlechteren sein würden und daher bestehende Regelungen unterstützen, auch wenn diese nicht optimal sind.

Die erste durchgreifende Reform der GAP wurde 1992 von Ray MacSharry (Kommissar für Landwirtschaft) in Angriff genommen, wobei es um die wichtigsten Instrumente der GAP ging. Der Durchbruch in der EG kam inmitten festgefahrener Verhandlungen über eine Liberalisierung des Welthandels im Rahmen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT, Vorläufer der WTO) im Jahre 1990. Das Neue an dieser Reform war, dass man von Preisgarantien zur Einführung direkter Ausgleichszahlungen für die Landwirte überging. Die GAP behielt ihren Umverteilungscharakter und wurde sogar darin bestärkt. Die Reform war insofern erfolgreich, als ein Ende der Überproduktion und eine Reduzierung der Ausgaben für die GAP zu Lasten des EU-Budgets erreicht wurden. In diesem Sinne wurde MacSharrys Reformweg auch von seinen Nachfolgern, Franz Fischler und Mariann Fischer-Boel fortgeführt.

Es muss betont werden, dass die Reformen nicht in einem politischen Vakuum vonstatten gingen, sondern, obgleich es seit Beginn der 1990er Jahre Druck von außen gab, sich auch die Standpunkte hinsichtlich der Rolle und Aufgabe von Agrarpolitik änderten. Waren landwirtschaftliche Verbände bei der Gestaltung der GAP anfangs maßgeblich beteiligt gewesen, begannen sich zahlreiche neue Belange mit der GAP zu überschneiden, angefangen von Handelskonflikten bis zu umweltpolitischen Themen. Es wurden immer weitere Expertengruppen in die Agrarpolitik einbezogen. Daraus folgte eine schrittweise Öffnung der GAP, deren Schwerpunkt sich von den Erzeugern in Richtung einer Bandbreite anderer "Dienstleistungen" verlagerte, die von Landwirten in der europäischen Gesellschaft angeboten werden, wie der Einführung umweltfreundlicher Produktionsmethoden, der Gewährleistung von Tierschutzmaßnahmen oder der Erhaltung landschaftlicher Besonderheiten des ländlichen Erbes. Die GAP begann mit dem Begriff der "multifunktionalen Farm" zu operieren.

Fußnoten

9.
Vgl. Europäische Kommission/Generaldirektion für Landwirtschaft und Ländliche Entwicklung, Rural Development in the European Union. Statistical and Economic Information, December 2009, S. 9.
10.
Vgl. Europäische Kommission, The development and future of the common agricultural policy. Documents drawn up on the basis of COM(91)100 and COM(91)258, in: Bulletin of the European Communities, Supplement 91/5 (2002), S. 9.
11.
Vgl. Michael Tracy, Government and Agriculture in Western Europe, New York 1989, S. 267.
12.
Europäische Kommission, Milk: Problem Child of European Agriculture, in: Green Europe: Newsletter of the Common Agricultural Policy, 166 (1980).
13.
Vgl. z.B.E. Melanie DuPuis, Nature's Perfect Drink, New York-London 2002.
14.
Ulrich Koester/Malcolm D. Bale, The Common Agricultural Policy of the European Community, in: World Bank Staff Working Papers, 630 (1984), S. 41.
15.
Gemeinsame Erklärung Deutschlands, Österreichs, Belgiens, Bulgariens, Estlands, Finnlands, Frankreichs, Ungarns, Irlands, Lettlands, Litauens, Luxemburgs, Portugals, Rumäniens, der Slowakei und Sloweniens zur Situation des europäischen Milchmarktes, 7.9.2009, online: www.euractiv.com (4.3.2010).