APUZ Dossier Bild

7.2.2011 | Von:
Lars Holtkamp

Kommunale Haushaltspolitik bei leeren Kassen

Kommunale Konsolidierungs- und Widerstandsstrategien

Will man in den Kommunen den maximalen Sparertrag realisieren, muss der Bürgermeister, zugespitzt formuliert, das Zepter in die Hand nehmen und sich gegen die zu erwartenden Widerstände der Konsolidierungsopfer in den Fachverwaltungen, in den Fachausschüssen und in der Öffentlichkeit hierarchisch durchsetzen.[12] Dies gelingt am besten, wenn der Bürgermeister in enger Zusammenarbeit mit dem Kämmerer die Konsolidierungsopfer möglichst wenig beteiligt und ein nichtöffentlich zusammengeschnürtes Sparpaket zügig durch den Stadtrat "paukt". Alle Erfahrungen zeigen, dass lange Diskussionen in den Fachausschüssen und in der Öffentlichkeit nur dazu führen, dass das Sparpaket wieder aufgeschnürt wird und der Rat dann deutlich niedrigere Kürzungen verabschiedet beziehungsweise die Schließung von Einrichtungen nicht mitträgt. Konsequenz dieser immer wieder angewendeten hierarchischen Sparstrategie ist ein hoher Konsolidierungsertrag bei einer allerdings nicht unerheblichen Einschränkung parlamentarischer Entscheidungsprozesse, die durch die Haushaltsaufsichtbeziehungen bereits angelegte Entdemokratisierungstendenzen "nach unten" weiter verlängert und verstärkt.

Versteht sich die Politikwissenschaft indes nicht einseitig als eine "Art Betriebswirtschaft der öffentlichen Angelegenheiten",[13] die aus der Gesetzgeberperspektive effiziente Problemlösungen und Strategien zur Überwindung von Konsolidierungswiderständen formuliert, so sind auch alternative Handlungsoptionen aufzuzeigen, die es ermöglichen, andere haushaltspolitische Prioritäten zu setzen. Auf kommunaler Ebene ist zu berücksichtigen, dass die Kommunen nicht unerheblichen Restriktionen durch die Haushaltsaufsicht unterliegen, die allerdings mikropolitisch umgangen werden können.

Wenn es beispielsweise die kommunalen Entscheidungsträger als vorrangig ansehen, angesichts der "Vergeblichkeitsfalle" und der unrealistischen Vorgaben des Haushaltsrechts oder der Kommunalaufsicht die kommunale Infrastruktur in ihrer Stadt aufrechtzuerhalten und die Bürger nicht durch höhere Steuern zu belasten, dann können sie sich bereits auf erfolgreich erprobte Strategien im Sinne dieser alternativen Zielsetzung stützen. Man kann sich als Kommune, wie bereits skizziert, im Nothaushaltsrecht einrichten, keine Kürzungen bei bestehenden Einrichtungen und Aufgaben vornehmen und die Hebesätze nicht erhöhen. In den Extremfällen, in denen sich die Kommunalaufsicht zu Eingriffen und Auflagen in die bestehende Struktur durchringt, haben die Kommunen eine effektive Vetoposition. Vor den Verwaltungsgerichten werden diese extremen Eingriffe nach den bisher vorliegenden Urteilen in der Regel keinen Bestand haben, woraus sich auch die Neigung der Kommunalaufsicht zu informellen, nicht schriftlich dargelegten Verhandlungslösungen erklärt.[14] Insofern kann es bereits der Abwehr von informellen Forderungen dienen, wenn die Verwaltungsführung auf einer Verschriftlichung der Positionen der Kommunalaufsicht für die Ratsvorlagen besteht, was zu erheblichen Prozessrisiken für die Aufsicht führt. Hinzu kommen die seit Jahren erprobten Methoden der Haushaltsschönung und fiktiven Konsolidierungsansätze.[15]

Auch die zivilgesellschaftlichen Akteure stehen dem Abbau der kommunalen Infrastruktur nicht einflusslos gegenüber, selbst wenn durch Hierarchisierung der kommunalen Entscheidungsstruktur die Schließung von öffentlichen Einrichtungen durchgesetzt werden soll. Sie verfügen über das ganze Widerstandsarsenal, das aus der empirischen Analyse von Bürgerinitiativen und Initiatoren von Bürgerbegehren hinlänglich bekannt ist.[16] Im Kern können sie sich auf die mikropolitischen Spielzüge beim Hierarchisierungsansatz einstellen und daraus spiegelverkehrt ihre Strategien entwickeln. Während die Bürgermeister und der Verwaltungsvorstand häufig dazu tendieren werden, die Akteure unter Zeitdruck zu setzen und in der parlamentarischen Arena möglichst wenig Diskussionsraum und Entscheidungsspielräume einzuräumen, werden zivilgesellschaftliche Akteure bestrebt sein, das Gegenteil zu erreichen, um die Schließung von Einrichtungen und massive Kürzungen abzuwenden. Der Schwerpunkt wird auf öffentlichen Protesten, Vernetzung mit anderen Akteuren und Mobilisierung von Oppositionsfraktionen und betroffenen Fachpolitikern und Bezirksvertretern auch der Mehrheitsfraktionen liegen.

Mit diesen Strategien gelingt es zivilgesellschaftlichen Akteuren immer häufiger, ihre legitimen Interessen durchzusetzen, insbesondere, wenn sich der parlamentarische Beratungsprozess länger hinzieht, weil es in der Regel nicht schwer fällt, Zweifel an den Konsolidierungserzählungen der Verwaltung zu streuen. Darin liegt auch der zentrale Grund, warum die Bürgermeister ihrerseits bemüht sind, den Entscheidungsprozess zu beschleunigen und die Entscheidungen als alternativlos zu präsentieren. Es gibt real nichts zu entscheiden, und deshalb kann auch keiner politisch für Entscheidungen zur Verantwortung gezogen werden, lautet die implizit legitimationsentlastende Formel der kommunalen Entscheidungsträger. Die zivilgesellschaftlichen Akteure werden demgegenüber bestrebt sein, die Ratsmitglieder als Entscheider ins Rampenlicht der Öffentlichkeit zu rücken und Alternativen in einer gemeinwohlorientierten Darstellung zu präsentieren.

Gelingt dies nicht, steht den zivilgesellschaftlichen Akteuren der Bürgerentscheid als effektive Vetoposition zur Verfügung. Zwar sind Bürgerentscheide zu Haushaltsfragen rechtlich in den meisten Kommunalverfassungen ausgeschlossen, aber in Beratungen mit Verbänden gelingt es häufig, die Abstimmungsfragen und -inhalte so zu strukturieren, dass der Bürgerentscheid vom Stadtrat für zulässig erklärt wird. So waren beispielsweise viele Bürgerentscheide gegen Privatisierungsvorhaben in der Vergangenheit erfolgreich, sodass bereits die Androhung von Bürgerbegehren häufiger zu einem Einlenken des Kommunalparlaments führt.

Mit den in diesem Beitrag skizzierten Strategien, die entweder die demokratische Transparenz oder die Konsolidierungsleistung einschränken,[17] stehen zumindest real unterschiedliche Handlungsoptionen und Zielsetzungen trotz der restriktiven institutionellen Rahmenbedingungen auch in den ärmeren Kommunen zur Verfügung, über die es sich für die Akteure vor Ort lohnen dürfte zu streiten.

Fußnoten

12.
Vgl. Kay-Uwe May, Haushaltskonsolidierung durch Ausgabenkürzungen. Restriktionen und Strategien, Frankfurt/M. 2002; L. Holtkamp (Anm. 1).
13.
So zu Recht kritisch Michael Greven, "Politik" als Problemlösung und als vernachlässigte Problemursache, in: Klaus Dieter Wolf (Hrsg.), Staat und Gesellschaft - fähig zur Reform? Der 23. wissenschaftliche Kongress der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft, Baden-Baden 2007, S. 334.
14.
Vgl. Lars Holtkamp, Kommunale Konsolidierung. Viel Aufsicht, wenig Strategie und Transparenz, in: Verwaltungsrundschau, 52 (2006) 9, 294-298.
15.
Vgl. L. Holtkamp (Anm. 1).
16.
Vgl. Jörg Bogumil/Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine policy-orientierte Einführung, Wiesbaden 2006, S. 196f.
17.
Dieses Effizienz-Legitimationsdilemma wird auch nicht durch Bürgerhaushaltsmodelle aufgelöst. Am "runden Tisch" werden von den Bürgern kaum im Konsens Sparmaßnahmen entwickelt.

Planspiel Kommunalpolitik

Werkzeugkoffer Planspiele und Kommunalcafé - Bausteine für Kommunalpolitik im Unterricht

Der "Werkzeugkoffer Planspiele und Kommunal-Café" ermöglicht eine handlungsorientierte Vermittlung von Kommunalpolitik im Unterricht. Er bietet Bausteine, um bereits bestehende Planspiele an die jeweilige Lernsituation anzupassen, eigene Planspiele zu entwickeln oder ein Kommunal-Café durchzuführen.

Mehr lesen