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7.2.2011 | Von:
Joy Richard Fatoyinbo

Kommunale Kulturfinanzierung im Zeichen der Krise

Lösungsvorschläge

Für die kommunale Ebene werden Lösungsmöglichkeiten zur Erhaltung kultureller Strukturen vorgeschlagen, die über die allgegenwärtigen Sparmaßnahmen hinausgehen. Zunächst gelte es, wie bereits in Brandenburg angestoßen, Kulturentwicklungskonzeptionen unter Mitwirkung von Ländern und Gemeinden zu erstellen. In diesem Rahmen könne man möglichst effiziente Strukturanpassungen entwickeln, die bestimmenden Faktoren wie dem demographischen Wandel gerecht würden.[17] Da sich allein mit Einsparungen auf dem kulturellen Sektor kein Haushalt sanieren lasse,[18] sei dieser Bereich bei Einsparüberlegungen als Schonbereich zu behandeln;[19] bereits verhältnismäßig kleine Sparmaßnahmen könnten zu verheerenden, irreparablen Folgen für die kulturelle Infrastruktur führen. Die Definition eines solchen Schonraumes sei die Verkörperung einer notwendigen politischen Prioritätensetzung für die Kultur.[20]

Diese Maßnahmen könnten womöglich flankiert werden von Einnahmeverbesserungen mittels Preiserhöhungen, insbesondere im oberen Preissegment. Als Maßnahmen, die unmittelbar Geld brächten, wird etwa die Erhöhung der eigenen Steueraufkommen durch die Gemeinden selbst genannt. In diesem Zusammenhang soll eine im März 2010 vom Bundesfinanzministerium eingesetzte Gemeindefinanzkommission Vorschläge für eine Neuordnung der Kommunalfinanzierung unterbreiten. Zu den aktuellen Vorschlägen dieser Kommission gehört zum Beispiel die Einführung eines künftigen eigenen Hebesatzrechtes der Gemeinden auf die Einkommenssteuer.[21] Weitere Kreditaufnahmen der Kommunen werden ebenfalls vorgeschlagen, sofern dies finanzierbar scheine.[22]

Mancherorts haben private Initiativen bereits für die Erhaltung bedrohter oder bereits geschlossener kommunaler kultureller Strukturen gesorgt. Öffentliche Einrichtungen sind beispielsweise in private Vereine umgewandelt worden und werden nun mit größerer Flexibilität und kleineren Budgets weitergeführt.[23] Die Vertreter der kommunalen Dachverbände und der Interessenvertretungen der Kulturschaffenden fordern vor allem eine stärkere Beteiligung der Länder am Schutz kultureller Güter unter Gemeindeträgerschaft.[24] Insbesondere bei der Verteilung der disponiblen Ländermittel müsse der Bereich der kommunal getragenen Kultur stärkere Beachtung finden.[25] Die Kultur müsse im Wege der Landesgesetzgebung faktisch zur Pflichtaufgabe gemacht werden, ähnlich wie im Falle des Sächsischen Kulturraumgesetzes.

An den Bund wird die Forderung nach einer Entschuldung der Kommunen herangetragen. Insbesondere sollen diejenigen Steuergesetze, von denen die Gemeinden profitierten, entsprechend verändert werden.[26] Außerdem müsse das Konnexitätsprinzip auf Bundesebene durchgesetzt werden: Eine Aufgabenzuweisung an die Kommunen dürfe nicht ohne die Bereitstellung entsprechender finanzieller Mittel erfolgen.[27]

Keine Einigkeit hingegen herrscht über den Vorschlag, die Kultur als Staatsziel in das Grundgesetz aufzunehmen. Ähnlich kontrovers wird der Vorschlag eines Kulturnothilfefonds des Bundes mit direkter Wirkung für die Kommunen diskutiert, eines der Kernthemen des letzten Expertengespräches. Nur noch am Rande wird zurzeit der Vorschlag einer Art Umgehungsfinanzierung durch den Bund mittels einer finanziellen Entlastung der Länder bei Aufgaben von nationaler Bedeutung diskutiert, obwohl dieser Ansatz mittelfristig den größten Erfolg zu versprechen scheint.[28]

Ein genauerer Blick auf die aufgezeigten Lösungsmöglichkeiten zeigt, dass hier ein Königsweg noch lange nicht gefunden ist. Angesichts der Größe und Vielschichtigkeit der Aufgabe, eine nationale Initiative zur Rettung kultureller Strukturen zu schaffen, verwundert dies nicht. Die jenseits finanzieller Zuweisung liegenden, eher "weichen" Governance-Lösungen, wie etwa die Kulturentwicklungskonzeptionen zwischen Ländern und Kommunen oder legislative Maßnahmen wie Steuer-, Länder- oder Grundgesetzreformen zur Priorisierung der Kultur, stehen vor allem vor einem Problem: Die Zeit drängt. Daher kommt den unmittelbar finanzwirksamen Maßnahmen eine ungleich höhere Bedeutung zu. Dass eine grundgesetzliche Verankerung des Staatszieles Kultur etwa den Kulturverantwortlichen bei den Verhandlungen mit den Kämmerern helfen würde, leuchtet ein.[29] Dem wird jedoch zu Recht entgegengehalten, dass ein solches Ziel ohne die entsprechende finanzielle Ausstattung rein deklaratorische Wirkung hätte. Außerdem müsste es dann konsequenterweise auch anderen Politikfeldern, etwa dem Sport, zugestanden werden.[30]

Der Vorschlag, in die erneute Kreditaufnahme zu gehen, ist vor allem an der Fähigkeit zur Tilgung zu messen. Ohne Einschränkungen kommt diese Alternative daher nur für wirtschaftlich leistungsfähige Gemeinden mit einem entsprechenden Anteil am Bruttoinlandsprodukt in Frage[31] oder aber für Gemeinden, die ihre Haushalte während des konjunkturellen Aufschwungs kurz vor der Krise weitgehend konsolidiert haben. Mit Vorsicht hingegen sollten sich bereits überschuldete Kommunen dieses Mittels bedienen: Zwar kann die Insolvenz einer Gemeinde praktisch nicht realisiert werden - wenn eine systemische Relevanz bereits für Banken angenommen werden konnte, stellt sich diese Frage im Falle von Gebietskörperschaften nicht -, jedoch bestünden angesichts einer schrankenlosen "Bailout"-Politik seitens des Bundes keinerlei Anreize für die Kommunen, ihre Schuldenstände abzubauen oder strukturelle Fehlentscheidungen zu korrigieren. Außerdem hat eine staatliche Haftungsgemeinschaft zur Folge, dass einzelne Schuldenmacher in negativer Weise die Bonität des gesamten Staates beeinflussen.[32]

Das Mittel der Preiserhöhungen ist ebenfalls als nur begrenzt wirksam einzustufen. Angesichts einer sinkenden Bereitschaft und Kraft für Ausgaben in der Bevölkerung, auch oder gerade im oberen Preissegment, könnte eine allzu rigide Vorgehensweise in dieser Richtung sogar den gegenteiligen Effekt haben und zu Einnahmeverlusten führen. Die Umwandlung von kommunalen öffentlichen Kultureinrichtungen in private Körperschaften kann zwar zur Rettung von Strukturen führen, geht jedoch zumeist mit einer drastischen Reduzierung von Stellen und Material sowie einer entsprechenden Verkleinerung des inhaltlichen Angebotes einher. Dem Ruf nach verstärkter Länderbeteiligung steht entgegen, dass sich die Länder, was ihren Anteil an der Kulturfinanzierung und ihre finanzielle Situation betrifft, in einer ähnlichen Situation befinden wie die Kommunen.[33] Weitere Ländergesetze nach dem Vorbild des Sächsischen Kulturraumgesetzes zu schaffen, scheidet weitgehend aus, da die kommunalen Finanzierungssystematiken in den einzelnen Bundesländern zu unterschiedlich sind.[34]

Was den Nothilfefonds betrifft, so ist zunächst zu sagen, dass ein direkter Durchgriff auf die Gemeinden durch den Bund im Zuge der Entflechtung durch die Föderalismusreformen I und II verfassungsmäßig unmöglich geworden ist.[35] Dieses Prinzip ist zum Beispiel in Artikel 84 Absatz 1 Satz 7 GG verankert. Artikel 104b GG, auf den bei der Frage nach der Legitimation eines Fonds rekurriert wird, nennt zwar die Gemeinden, erlaubt aber Finanzhilfen des Bundes ausdrücklich nur in Richtung der Länder. Dies hat zur Folge, dass auch eine stärkere Beteiligung des Bundes an der allgemeinen kommunalen Grundsicherung, über die im Finanzministerium noch im Winter 2010 diskutiert wurde,[36] verfassungsmäßig nicht zu legitimieren sein wird.

Es wäre nicht überraschend, wenn zu den Stimmen aus der parlamentarischen Opposition, welche die Gemeindefinanzkommission Ende 2010 für gescheitert erklärt haben,[37] weitere Kritiker hinzukämen. So wurde etwa der bereits im Juli 2010 vorgelegte Zwischenbericht der Gemeindefinanzkommission von der Internationalen Handelskammer der Region Stuttgart als wenig aussagekräftig eingestuft. Ein weiteres Problem bei der Anwendung des Artikel 104b GG liegt darin, dass dieser lediglich eine investive Förderung gestattet. Die zu lösenden Aufgaben liegen jedoch vorwiegend im Bereich der strukturellen Förderung.

Aus diesem Grund sind Finanzhilfen der rein projektbezogen tätigen Kulturstiftung des Bundes ebenfalls nur äußerst begrenzt wirksam. Die in Artikel 104b GG genannten drei Förderzwecke, die "Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts", der "Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet" und die "Förderung des wirtschaftlichen Wachstums", lassen sich zudem auf die Kultur nicht anwenden.[38] Zwar wird hier angeführt, dass ein solcher Fonds nicht verhindert werden würde, da es an einem Kläger fehle, jedoch ist diese Lösung abzulehnen, da das Parlament sich in seiner Funktion als gesetzgebendes Organ konterkarierte, wenn es evidente Verfassungsverstöße zur Durchsetzung von Politik hinnähme.

Fußnoten

17.
Hajo Cornel, Wortprotokoll, S. 8.
18.
Monika Grütters, Vorsitzende des Ausschusses für Kultur und Medien, Wortprotokoll, S. 5.
19.
Nikolas Hill, Wortprotokoll, S. 11.
20.
Christian Waldhoff, Wortprotokoll, S. 24.
21.
Vgl. Robert Birnbaum/Cordula Eubel, Ein Treffen fürs Grobe, in: Der Tagesspiegel vom 20.11.2010, S. 4.
22.
Dies sei laut Nikolas Hill in Hamburg geschehen; Wortprotokoll, S. 11.
23.
Ein erfolgreiches Beispiel ist die Gründung des Vereins "Für eine Musikschule in Cuxhaven" (Femic): Bereits im Jahr 2005 löste Femic die bisherige Jugendmusikschule Cuxhaven ab und arbeitet seitdem aufgrund eines Vertrages mit dem Verwaltungsausschuss der Stadt mit einem stark verkleinerten Budget weiter; vgl. Jakob Vicari, Eine Rebellion nach Noten, in: brand eins, 12 (2010) 9, S. 108f.
24.
Olaf Zimmermann, Wortprotokoll, S. 17.
25.
Jörg Freese, Wortprotokoll, S. 9.
26.
Hans Meyer, Wortprotokoll, S. 25.
27.
Klaus Hebborn, Wortprotokoll, S. 26.
28.
Nikolas Hill, Wortprotokoll, S. 12.
29.
Olaf Zimmermann, Wortprotokoll, S. 22; Abg. Reiner Deutschmann (FDP), ebd., S. 28.
30.
Hans Meyer, Wortprotokoll, S. 20.
31.
Vgl. M. Junkernheinrich (Anm. 8), S. 167.
32.
Vgl. Henrik Scheller, Die Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009 - ein diskursiver Wendepunkt in der deutschen Föderalismusdebatte?, in: Deutscher Föderalismus (Anm. 8), S. 20-24.
33.
Hajo Cornel, Wortprotokoll, S. 8.
34.
Klaus Hebborn, Wortprotokoll, S. 20.
35.
Vgl. Hans-Günter Henneke, Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach Art. 70ff. und Art. 83ff. GG - Effizienzsteigerung durch Aufgabenoptimierung, in: Deutscher Föderalismus (Anm. 8), S. 140.
36.
Vgl. R. Birnbaum/C. Eubel (Anm. 21).
37.
So zum Beispiel der kommunalpolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion Bernd Scheelen im November 2010.
38.
Christian Waldhoff, Wortprotokoll, S. 15.

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