Opposition activists carry the Ukrainian national flag during an action of protest against the current regime in Kiev, Ukraine, Saturday, May 18, 2013. (AP Photo/Efrem Lukatsky)

2.10.2014 | Von:
Julia Langbein

Kommentar: Regeltransfer ohne Elitenkonsens?

Vorschläge zur Umsetzung des Assoziierungsabkommens mit der Ukraine

In seinem ersten Scheitern wurde das Assoziierungsabkommen zum Fanal eines gespaltenen Staates, der nach den Protesten auf dem Maidan ins Wanken geriet. Einer dezenteren Form des Vertrags gab die neue ukrainische Führung nun ihr Plazet. Wie kann es weitergehen?

Petro Poroschenko bei der feierlichen Unterzeichnung des EU-Assoziierungsabkommens in Brüssel.Petro Poroschenko bei der feierlichen Unterzeichnung des EU-Assoziierungsabkommens in Brüssel. (© picture-alliance, Markiv Mikhail)

Das Assoziierungsabkommen zwischen der EU und der Ukraine, das auch ein vertieftes und umfassendes Freihandelsabkommmen beinhaltet, wurde am 16. September 2014 vom Europäischen Parlament und dem Parlament der Ukraine ratifiziert. Ein paar Tage zuvor hatten sich die EU, die Ukraine und Russland jedoch darauf geeinigt, die vollständige Umsetzung des Freihandelsabkommens bis Ende 2015 aufzuheben. Es soll lediglich die Ukraine beim Export in die EU weiterhin von Zollbefreiungen profitieren. Bestimmungen über Zollbefreiungen für Exporte aus der EU in die Ukraine sowie über den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse werden vorerst ausgesetzt. Gleichwohl bleibt die Frage nach den Bedingungen für einen erfolgreichen EU-Regeltransfer relevant. Der Teil des Assoziierungsabkommens, der bereits jetzt provisorisch gelten soll (für ein Inkrafttreten bedarf es noch der Ratifizierung durch alle EU-Mitgliedstaaten), sieht einen umfassenden EU-Regeltransfer in Bereichen wie Korruptionsbekämpfung, Menschenrechtsschutz, Energieversorgung und Verbraucherschutz vor. Zudem ist die Umsetzung des Freihandelsabkommens nur aufgehoben.

Bisherige Erfahrungen mit dem EU-Regeltransfer zeigen, dass institutioneller Wandel nicht durch die EU allein herbeigeführt werden kann. Die EU kann die Zeithorizonte lokaler Politiker und den Kreis reformorientierter Kräfte vergrößern sowie die Kosten, die sich aus einem fehlenden Reformwillen ergeben, erhöhen. Aber die Unterstützung lokaler Kräfte, insbesondere der Eliten, ist für einen effektiven Regeltransfer unabdingbar. Die gegenwärtigen politischen und wirtschaftlichen Eliten der Ukraine unterstützen die durch das Assoziierungsabkommen vorgesehene Anpassung an das EU-Regelwerk jedoch lediglich rhetorisch und haben bestenfalls ein Interesse an einer selektiven Implementierung.

Zwar hat sich die Regierung unter Arsenij Jazenjuk in den letzten Monaten darum bemüht, eine effektivere staatliche Koordinierungsstruktur für die Implementierung des Assoziierungsabkommens zu schaffen, und sie hat einige Gesetzesinitiativen auf den Weg gebracht, welche die Korruption in der Ukraine bekämpfen sollen. Allerdings zeigt der jüngste Rücktritt der Euromaidan-Aktivistin und Journalistin Tetiana Chornovol als Beauftragte für die Schaffung eines Anti-Korruptionsbüros, wie zäh der Kampf gegen bestehende Strukturen und eine in weiten Teilen reformunwillige Bürokratie ist.

Für einen effektiven Normentransfer im Kontext des Assoziierungsabkommens ist jedoch gerade die Korruptionsbekämpfung innerhalb des ukrainischen Verwaltungsapparates durch eine Überprüfung der leitenden Beamten dringend notwendig. Der Großteil der ukrainischen Beamten hat die Übernahme EU-konformer Gesetze in der Vergangenheit blockiert. Insbesondere die Regeln des EU-Binnenmarktes basieren auf vielfältigen Kooperationsformen zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren, während in der Ukraine staatliche Regulierungsbehörden eine Monopolstellung einnehmen. Viele Beamte fürchten als Konsequenz des Regeltransfers daher den Verlust ordnungspolitischer Macht und den damit einhergehenden Verlust von Einkünften aus korrupten Praktiken. Die Tatsache, dass der EU-Regeltransfer den Zugang zum europäischen Binnenmarkt erleichtert, ist für die Kosten-Nutzen-Rechnung dieser Beamten irrelevant.

Des Weiteren bleibt die Verquickung von politischen und wirtschaftlichen Eliten in der Ukraine nach wie vor bestehen. Ukrainische Oligarchen bekleiden weiterhin einflussreiche politische Ämter und es ist fraglich, ob sie tatsächlich an einer Einhaltung von EU-Regeln im Bereich des Wettbewerbsrechts, des öffentlichen Vergabewesens oder im Hinblick auf die Regulierung des Energiesektors interessiert sind, da viele von ihnen bisher vom Status quo profitiert haben. Zudem profitieren nicht alle ukrainischen Oligarchen gleichermaßen vom Zugang zum EU-Binnenmarkt. Für Oligarchen, die in erster Linie Stahl in die EU exportieren, sind die Anreize geringer, da Stahlexporte bereits seit dem Beitritt der Ukraine zur WTO keinen Importzöllen mehr unterliegen. Nahrungsmittelproduzenten profitieren hingegen von der Umsetzung des Freihandelsabkommens, das für diese Produkte einen verbesserten Marktzugang bietet.

Angesichts eines fehlendenden Elitenkonsenses ist daher – unabhängig vom Ergebnis der Parlamentswahlen am 26. Oktober 2014 – mit erheblichen Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Assoziierungsabkommens zu rechnen. Trotzdem kann die EU den Regeltransfer unterstützen, indem sie versucht, die Zahl reformorientierter Akteure in der Ukraine zu erhöhen und sie zu stärken. Nur so kann sich eine neue politische Elite im Land formieren, die sich dann auch für die Implementierung des Abkommens einsetzt und versucht, korrupte Praktiken einzudämmen. Darüber hinaus kann die EU nur dann die Implementierung des Assoziierungsabkommens effizient und problemlösungsorientiert überwachen, wenn sie es schafft, eigene Informationsasymmetrien im Hinblick auf die Situation vor Ort mithilfe von öffentlichen und privaten lokalen "watchdogs" zu reduzieren. Konkret könnten drei Maßnahmen die Bedingungen für einen erfolgreichen Regeltransfer im Kontext des Assoziierungsabkommens verbessern:
  1. Antikorruption und Lustration. Die Implementierung von Antikorruptionsmaßnahmen in der Ukraine sollte gesondert durch die Europäische Kommission überwacht werden. Modell könnte der Kooperations- und Überprüfungsmechanismus sein, der dazu dient, Fortschritte einzelner Mitgliedstaaten, wie beispielsweise Bulgariens, bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen in den Bereichen Justizreform und Bekämpfung der Korruption und des organisierten Verbrechens zu überprüfen. Finanzielle Hilfen und Visaerleichterungen sollten an Fortschritte gekoppelt und bei Rückschritten ausgesetzt werden. Beamte aus den EU-Mitgliedstaaten sollten den Aufbau eines neuen Verwaltungsapparates weiterhin durch Twinning-Maßnahmen begleiten. Im Bereich der Lustration sollte der Austausch zwischen ukrainischen NGOs, die sich in diesem Bereich engagieren, und Experten aus Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten, die aufgrund ihrer eigenen Geschichte Erfahrungen mit unterschiedlichen Lustrationsstrategien sammeln konnten, verstärkt werden.
  2. Aufbau lokaler Kapazitäten für Implementierung und Monitoring. In allen Politikbereichen und Sektoren, in denen ein Regeltransfer vereinbart wurde, muss sorgfältig analysiert werden, wer die Adressaten des Normentransfers sind. Dazu gehören nicht nur staatliche Behörden, sondern auch nicht-staatliche Akteure und deren Vertreter wie branchenspezifische Unternehmensverbände, Produzentenvereinigungen, Handelskammern und NGOs. Hier sollten Akteure aus allen Regionen der Ukraine einbezogen werden. Zum einen müssen gerade kleine und mittelständische Unternehmen, die besonders unter der hohen Korruption in der Ukraine zu leiden haben, bei der Umsetzung von europäischen Standards unterstützt werden, um überhaupt vom Zugang zum EU-Binnenmarkt profitieren zu können. Im Bereich der Landwirtschaft könnten sich EU-Hilfsprogramme an Vor-Beitrittsinstrumenten wie SAPARD orientieren. Zum anderen sollte die Europäische Kommission ein Netzwerk aus staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren aus der Ukraine und den EU-Mitgliedstaaten aufbauen, auf das sie bei der Vorbereitung der Fortschrittsberichte und der Überwachung des Regeltransfers zurückgreifen kann. Nur so können die Probleme bei der Implementierung von EU-Regeln gegenüber der Kommission rechtzeitig signalisiert und Informationsasymmetrien über die Lage vor Ort möglichst klein gehalten werden.
  3. Planungskapazitäten. Nicht-staatliche Adressaten des Regeltransfers können nur dann als Partner gewonnen werden, wenn die EU und die ukrainische Regierung potentielle negative Folgen des Regeltransfers frühzeitig identifizieren und in entsprechende Gegenmaßnahmen investieren. Die Europäische Kommission sollte Mittel für Studien zu Folgeabschätzungen bereitstellen, die nicht nur – wie bisher geschehen – die allgemeinen Auswirkungen des Assoziierungsabkommens auf die ukrainische Wirtschaft untersuchen. Vielmehr sollte die Folgeabschätzung auf alle Bereiche des Abkommens ausgeweitet werden. Die Berichte sollten konkret aufzeigen, wer die potentiellen Verlierer des Normentransfers sind, welche Maßnahmen von der ukrainischen Regierung zu ergreifen sind, um die sozialen Kosten gering zu halten, und wie EU-Hilfsprogramme diese Maßnahmen unterstützen können. Auf diese Weise wird die ukrainische Regierung dazu angehalten, unter Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure mittel- und langfristig zu planen, wie der Regeltransfer an eine nationale Entwicklungsstrategie gekoppelt werden kann. Die EU-Hilfsprogramme wiederum könnten verstärkt auf die Bedürfnisse der Ukraine zugeschnitten werden.
Diese drei Maßnahmen haben natürlich nur Aussicht auf Anwendung, wenn sich die EU und ihre Mitgliedstaaten über die grundsätzlichen Ziele ihrer Politik gegenüber der Ukraine klarwerden. Wenn es tatsächlich um die Umsetzung des Assoziierungsabkommens geht, laut dem die Ukraine ca. 80 bis 90 Prozent des acquis communautaire übernehmen soll, dann müssen sich die Instrumente der EU schon jetzt stärker an der (Ost-)Erweiterungsstrategie orientieren, auch wenn die Ukraine bestenfalls langfristig Aussicht auf einen EU-Beitritt hat.


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