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Japan 255

5.4.2002 | Von:

Aufbau des politischen Systems

Sozialpolitik

Das Rentensystem wurde in Japan 1986 grundlegend reformiert. Danach steht jedem Bürger und jeder Bürgerin ab dem 65. Lebensjahr unabhängig von einer vorausgegangenen Erwerbstätigkeit eine einheitliche Grundrente von derzeit 65000 Yen oder 850 DM zu.Das Rentensystem wurde in Japan 1986 grundlegend reformiert. Danach steht jedem Bürger und jeder Bürgerin ab dem 65. Lebensjahr unabhängig von einer vorausgegangenen Erwerbstätigkeit eine einheitliche Grundrente von derzeit 65000 Yen oder 850 DM zu. (© Japan Photo-Archiv)
Japan gilt als sozialpolitischer "Spätentwickler". Beim Aufbau des heutigen Sozialsystems nach 1945 begann man - von vereinzelten Ausnahmen abgesehen - bei Null. Aus Sicht des Staates hatte dies den Vorteil, daß in der Bevölkerung keine historischen Ansprüche an die öffentliche Fürsorge existierten, die es zu erfüllen galt. Der Aufbau des Sozialsystems konnte daher schrittweise vollzogen werden, wobei in den Aufbaujahren der Konsens herrschte, daß der Aufbau der Wirtschaft Priorität habe und dafür im Sozialen und im Konsum vorerst Verzicht geübt werden müsse. So stellt sich Japan bis heute im internationalen Vergleich als ein Staat mit einem gering entwickelten Sozialsystem dar, der einerseits durch eine niedrige Staatsquote und andererseits durch vergleichsweise niedrige Abgaben (Steuern und Sozialversicherungen) gekennzeichnet ist.

1986 wurde auch die gesetzliche Krankenversicherung reformiert. Alle Bürgerinnen und Bürger sind nun grundsätzlich versicherungspflichtig. Die Leistungen fallen wegen unterschiedlicher Zuzahlungen der Betriebe allerdings sehr unterschiedlich aus.1986 wurde auch die gesetzliche Krankenversicherung reformiert. Alle Bürgerinnen und Bürger sind nun grundsätzlich versicherungspflichtig. Die Leistungen fallen wegen unterschiedlicher Zuzahlungen der Betriebe allerdings sehr unterschiedlich aus. (© Japan Photo-Archiv)
Die Grundlagen des japanischen Sozialsystems wurden bis Mitte der sechziger Jahre gelegt, so daß alle Erwerbstätigen durch eine gesetzliche Kranken- und Rentenversicherung abgesichert waren - allerdings auf einem sehr niedrigen Niveau. Anfang der siebziger Jahre wurden die sozialen Leistungen erheblich gesteigert: Die nationale Rente wurde drastisch erhöht, Kindergeld eingeführt und älteren Menschen über 70 Jahren wurde eine kostenlose medizinische Versorgung gewährt. Durch die Leistungssteigerung sollte die Kluft zwischen der arbeitenden und der pensionierten Generation verringert werden.

Modell "Wohlfahrtsgesellschaft"

Bevölkerung nach AltersgruppenBevölkerung nach Altersgruppen (© Japan Foto-Archiv)
Die Ölkrise 1973 brachte die japanische Regierung jedoch wieder davon ab, sich an den umfassenden Wohlfahrtssystemen nach europäischem Modell zu orientieren. Statt dessen entwickelte man ein "japanisches Modell für eine Wohlfahrtsgesellschaft", das bis heute Leitbild der Sozialpolitik ist. Ziel dieses Modells ist es, die Staatsausgaben zu entlasten und an die Selbsthilfekräfte in Familie und Nachbarschaft zu appellieren. Es geht von "traditionellen japanischen Tugenden" aus, das heißt von dem "den Japanern eigenen Geist der autonomen Selbsthilfe", "von gegenseitiger Rücksichtnahme geprägten Beziehungen und gegenseitiger Unterstützung", wie es Ministerpräsident Masayoshi Ohira 1979 formulierte. Schon im Begriff "Wohlfahrtsgesellschaft" gegenüber "Wohlfahrtsstaat" schwingt mit, daß nicht allein der Staat, sondern die Gesellschaft als Ganzes die Verantwortung für die Wohlfahrt trägt.

Auch die Reformansätze in den neunziger Jahren setzen auf die Eigenverantwortlichkeit der Bürgerinnen und Bürger. Nach wie vor kommt der traditionellen, nichtstaatlichen sozialen Sicherung - insbesondere in der Familie - eine große Bedeutung zu. "Die Familie bildet den wichtigsten Kern der Gesellschaft und eine in sich gefestigte Familie ist zugleich die Grundlage der japanischen Wohlfahrtsgesellschaft" (so der frühere Ministerpräsident Ohira). Die Familie wird also als kulturelle und ökonomische Einheit gesehen, die - moralisch - verpflichtet ist, für ihre Mitglieder zu sorgen. Die konkrete Umsetzung sieht so aus, daß nach wie vor der Großteil der alten Menschen von ihren Kindern oder genauer gesagt von ihren Töchtern und Schwiegertöchtern gepflegt wird. Zwar sinkt auch in Japan der Anteil der Mehrgenerationenfamilien, er liegt aber immer noch höher als in anderen Industrienationen. 1990 lebten 60 Prozent aller über Sechzigjährigen mit ihren Kindern zusammen (1960 waren es 87 Prozent). Dieses Versorgungsschema gerät allerdings ins Wanken, denn immer mehr Alte müssen von immer weniger Kindern versorgt werden. Hinzu kommt, daß die Frauen zunehmend ins Erwerbsleben einsteigen und nicht mehr bereit und in der Lage sind, eine Vollzeitbetreuung zu leisten.

Obgleich man diese Entwicklung erkennt, hält die japanische Sozialpolitik grundsätzlich an den traditionellen Familienfunktionen fest, das heißt, sie versucht vor allem die Rahmenbedingungen so zu gestalten, daß die Familien - vor allem die Frauen - ihre traditionellen Funktionen weiter ausüben können.

Im Vordergrund der aktuellen Altenpolitik steht denn auch nicht der Ausbau von Senioren- und Pflegeheimen, sondern der ambulanten Versorgung in Form von Altenpflege und Tagesstätten, so daß alte Menschen zu Hause leben können, auch wenn sie pflegebedürftig sind. Derzeit herrscht in allen genannten Punkten ein gravierendes Defizit im Vergleich zu anderen Nationen.

Deshalb wird die Kinderbetreuung verbessert, damit die Frauen Kinder und Beruf besser miteinander verbinden können. 1992 wurde ein einjähriger Erziehungsurlaub eingeführt und die Zahl der Kindertagesstätten soll deutlich erhöht werden. Die Rollenverteilung der Geschlechter wird dabei jedoch nicht grundsätzlich in Frage gestellt.

Das japanische Sozialversicherungssystem umfaßt die gleichen Bereiche wie das deutsche: Renten-, Kranken-, Arbeitslosen- und Unfallversicherung. Bei abhängig Beschäftigten zahlen Arbeitnehmer und Arbeitgeber je die Hälfte der Beiträge, Selbständige müssen ihre Beiträge allein tragen.

1986 wurde das Rentensystem grundlegend reformiert und ist nunmehr zweistufig: Jeder Bürger und jede Bürgerin - auch die Nichterwerbstätigen - erhält ab dem 65. Lebensjahr eine einheitliche Grundrente (1996: Monatsbeitrag 12300 Yen oder 166 DM; Rente 65000 Yen oder 850 DM). Für Selbständige oder nichterwerbstätige Ehefrauen ist dies die einzige gesetzliche Rente. Die abhängig Beschäftigten (das heißt Angestellte) haben eine zusätzliche gesetzliche Rentenversicherung über ihren Arbeitgeber, deren Beiträge und Auszahlungen einkommensabhängig gestaffelt sind (der Beitragssatz beträgt seit Oktober 1996 circa 17,4 Prozent). Diese Rente kann ab dem 60. Lebensjahr bezogen werden, ab 2001 wird das Bezugsalter schrittweise auf 65 Jahre angehoben. Große Unternehmen bieten außerdem - freiwillig - Betriebsrenten, die mit der Betriebszugehörigkeit steigen und bei Firmenaustritt entweder als Abschlagszahlung oder anschließend als monatliche Zusatzrente ausgezahlt werden.

Quellentext

Burakumin - Japans größte Minderheit

[…] Allgemein bekommt man Geschichten über die Burakumin nur durch ein "unjapanisches" Nachfragen zu hören. In ihnen schimmert eine merkwürdige Mischung aus Fiktion und Realität, geforderter Diskretion und tiefer Verwurzelung der Diskriminierung von Burakumin durch. Mit ca. drei Millionen Angehörigen stellen sie die größte japanische Minderheit dar. Die Rolle der Burakumin erscheint heute insofern merkwürdig, beinahe rätselhaft, als sich die Gruppe weder körperlich noch durch besondere kulturelle Verhaltensweisen von anderen Japanern unterscheidet. Einer Art Paria-Kaste ähnlich, waren Burakumin (etwa "Leute aus speziellen Dörfern") in der Edo-Zeit (1603-1867) von der Ständeordnung mit Kriegern, Bauern, Handwerkern und Kaufleuten ausgeschlossen. Noch heute müssen Burakumin bei der Arbeitssuche damit rechnen, daß Personalabteilungen (auch internationaler Konzerne) mit Hilfe von - verbotenen - geheimen Listen ihre Herkunft ausmachen, und sie ohne weitere Begründung ablehnen. Neuerdings kursieren diese Listen auch über Nifty Surf, der Variante des Internets. Jährlich beauftragen mehrere tausend besorgte Eltern Detekteien mit der Durchleuchtung der Familienverhältnisse von Ehepartnern - auch im Hinblick auf Burakumin. Zuweilen führt eine "Aufdeckung" sogar zum Selbstmord der Betroffenen.

Die Burakumin setzen sich aus zwei Gruppen zusammen: den eta, den "Beschmutzten", und den hinin, den "Nicht-Menschen". Die eta waren seit dem 9. Jahrhundert Tierschlächter, Gerber, Lederverarbeiter, Gefängniswärter, aber auch mit Geburtshilfe und Totengräberei betraut, gesellschaftlichen Funktionen, die sowohl vom Buddhismus als auch vom Schintoismus verachtet werden: Der Kontakt mit Fleisch, Blut und Tod war verfemt. Hierbei erstaunt, daß sich dieser Makel in einem Land gehalten hat, in dem Vegetarier heute eher auf Unverständnis stoßen. Die Gruppe der eta entwickelte sich zumeist aus der der Kleinbauern, die mit ihrem wenigen Land kaum überleben konnten. Ihr religiös verachteter Umgang mit Fleisch ergab sich teils aus willkürlicher Arbeitsverteilung durch die mächtigen Familien (zum Beispiel Fütterung von deren Jagdfalken und Hunden), teils aus materieller Not. Zu den hinin gehörten Wanderkünstler, Theaterschauspieler, "Vagabunden", Obdachlose. Aber auch verbannte Kriminelle kamen dazu.

Erstmals systematisiert wurde die Diskriminierung Anfang des 17. Jahrhunderts mit der Einrichtung einer Ständeordnung durch die militärisch ausgerichteten Tokugawa, um der Bevölkerungsmehrheit mit einem Sündenbock ein Ventil für die zunehmenden Repressionen zu schaffen. Bei der Unterdrückung von Bauernrevolten wurden die hinin tatsächlich weitaus brutaler behandelt als andere Aufständische. Die grausame Ausgrenzung und Verachtung konnte auch als abschreckendes Beispiel für Leute dienen, die nicht ausreichend Steuern abgaben und sich somit vom Abrutschen in die Gruppe der hinin bedroht sahen.

Die Burakumin wohnten in Gettos. Das älteste in Kyoto wurde im 9. Jahrhundert gegründet, die größten offiziellen befinden sich heute in Städten des Südwestens wie Osaka und Kobe, heißen "Integrationsbezirke" (Dowa-chiku) und haben zum Teil slumartigen Charakter. Vor allem in Tokyo versuchen Burakumin, der Diskriminierung in der Anonymität zu entkommen. Anders als etwa die nach Koreanern und Chinesen drittgrößte Immigrantengemeinde der "rein" japanischstämmigen Brasilianer, die an Sprache und Verhalten zu erkennen sind, müßte dies einem Burakumin durchaus gelingen. Doch gibt es traditionelle Merkmale wie Herkunftsort und Beruf sowie die bloße Projektionsfläche einer unklaren Abstammung oder eines "merkwürdigen" Verhaltens. […]

Für die Burakumin verwenden Japaner noch heute, statt sie beim Namen zu nennen, ein Handzeichen, das auf das von der Verwandtschaft mit Tieren abgeleitete körperliche Merkmal, nur vier Finger zu besitzen, hinweist. Die auch in Japan angelaufene Debatte über die "politische Korrektheit" brachte mit sich, daß in harmlosen Kinder-Mangas, dem populären japanischen Comic, alle vierfingrigen Monster mit einem Bann belegt wurden. In rechtsradikalen Computernetzwerken finden sich Burakumin nach wie vor als "Vierfüßige" und "Nicht-Menschen" verunglimpft. […]

Ganz real litten die Burakumin Ende des 19. Jahrhunderts als "niedere" Arbeitskräfte besonders unter der straff durchgezogenen Industrialisierung der Meiji-Restauration […] .

Unter den Burakumin herrscht heute noch eine überdurchschnittlich hohe Arbeitslosigkeit. Ihre Tätigkeiten sind mit Abdeckerei, Schusterei und Bauarbeit insgesamt auf der untersten Stufe der Arbeitshierarchie der Tagelöhner bzw. Saisonarbeiter angesiedelt. Freilich haben einige staatliche Stipendienprogramme in den letzten Jahrzehnten eine Verbesserung der Schul- und Universitätsausbildung bewirkt. Aus der unfreiwilligen Gruppenfestigung kann sich in seltenen Fällen auch eine Dynamik ergeben, die ökonomische Erfolge, etwa in Totengräberunternehmen und Schlachtbetrieben, einschließt, die andere Japaner ungern betreiben. […]

Loel Zwecker, "´Nicht-Menschen‘ und ´Beschmutzte‘. Die Burakumin - zur Diskriminierungsgeschichte von Japans größter Minderheit", in: Frankfurter Rundschau vom 22. Februar 1997.

Grundversorgung

Das staatliche Rentensystem kennt lediglich eine Grundversorgung, die Pflichtrente reicht für den Lebensunterhalt nicht aus. Die meisten Japanerinnen und Japaner setzen deshalb außerdem auf eine private Lebensversicherung: Über 90 Prozent der Haushalte besitzen eine entsprechende Police. Hiermit kann die "einkommenslose" Phase zwischen dem Betriebsrentenalter, das in der Regel bei 57 Jahren liegt, und dem Einsetzen der Rentenzahlung, das je nach Versicherung bei 60 oder 65 Jahren liegt, überbrückt werden. Diese Versorgungslücke und die relativ niedrigen Rentenbeiträge sind die Hauptgründe für den hohen Anteil von Erwerbstätigen bei alten Menschen, der im internationalen Vergleich deutlich wird. Ältere Angestellte arbeiten also nach ihrer Pensionierung weiter, meistens auf einem niedriger dotierten Posten, mitunter sogar im gleichen Unternehmen.

Ein großes Problem ist die schnell wachsende Zahl von alten Menschen, die immer höhere Anforderungen an das Rentensystem mit sich bringt. Da das japanische Rentenversicherungssystemnoch relativ jung ist, weisen die Kassen zur Zeit noch einen Kapitalüberschuß aus, denn im Gegensatz zum deutschen Generationenvertrag ist das japanische Rentensystem ein individuelles Versicherungssystem, das erst nach einer längeren Einzahlungsdauer "reift". Dieser Pool wird in absehbarer Zeit jedoch schrumpfen, so daß das japanische System sich ebenfalls in Richtung Umlageverfahren entwickelt. Dann müssen also die aktiven Erwerbstätigen mit ihren Beiträgen direkt die Zahlungen an die Rentengeneration finanzieren, eine Kapitalreserve oder -anlage kann nicht mehr aufgebaut werden.

Die gesetzliche Krankenversicherung wurde ebenfalls 1986 reformiert. Auch hier sind grundsätzlich alle Bürgerinnen und Bürger versicherungspflichtig, entweder über ihren Arbeitgeber oder durch die Nationale Krankenversicherung. Rentnerinnen und Rentner sind in einer Sonderkasse krankenversichert, die von den anderen Kassen mitfinanziert wird. Die kostenlose Versorgung wurde bereits 1983 wieder aufgehoben. Die Leistungen der verschiedenen Kassen können sehr unterschiedlich ausfallen, denn große Firmen bieten häufig Zuzahlungen, die über die gesetzlichen Ansprüche hinausgehen. So erstattet die Nationale Krankenversicherung beispielsweise 70 Prozent der Krankenhauskosten, die Arbeiter- und Angestelltenversicherung 90 Prozent (bzw. 80 Prozent für die Angehörigen) - eine große Firma übernimmt mitunter den gesamten Eigenanteil.

Sorge bereitet derzeit der rapide Kostenanstieg in der Rentenversicherung, verursacht durch die wachsende Zahl von Älteren. Um die weiteren Belastungen einzudämmen, wird in Japan eine allgemeine Pflegeversicherung vorbereitet, die sich an dem deutschen Modell orientiert (Stand: Ende 1996).

Die Arbeitslosenversicherung ist in Japan ein eher unterentwickelter Bereich, der zwar eine Grundabsicherung umfaßt, aber nur relativ wenigen Personen zugute kommt. Theoretisch sind alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer versicherungspflichtig. In der Realität fallen aber viele durch das Versicherungsnetz wie beispielsweise Beschäftigte in Kleinbetrieben, Teilzeitbeschäftigte oder Heimarbeiter. Das bedeutet, daß in der Regel nur reguläre Vollzeitbeschäftigte abgesichert sind. Die Leistungen der Arbeitslosenversicherung sind abhängig vom Alter des Empfängers und von der Dauer seiner Beitragszahlung. Maximal werden 300 Tage lang zwischen 60 und 80 Prozent des vorherigen Lohnes gezahlt.

Von Gewerkschaftsseite bestand stets wenig Interesse an einer Ausweitung der Versicherung, da ihre Mitglieder fast ausschließlich zu den festangestellten Arbeitnehmern in Großbetrieben zählen, die traditionell kaum von Kündigung und Arbeitslosigkeit bedroht sind. Auch die japanische Beschäftigungspolitik ist eher auf Erhaltung und Subvention von bestehenden Arbeitsplätzen ausgerichtet als auf die Versorgung von Arbeitnehmern, die ihren Arbeitsplatz bereits verloren haben. Dies ist ein Grund dafür, daß die Arbeitslosenquote in Japan stets niedriger ist als in anderen Industrienationen.

Das japanische Sozialsystem bietet somit eine allgemeine Grundversorgung auf niedrigem Niveau, wobei es gravierende Unterschiede bei den Leistungen gibt, durch die vor allem Beschäftigte in Kleinbetrieben oder Teilzeitbeschäftigte benachteiligt sind. Das System ist durchsetzbar, weil sich einerseits der Staat nicht als Garant für gleiche Lebenschancen versteht, und andererseits in der Bevölkerung eine grundsätzliche Eigenverantwortung bzw. -beteiligung akzeptiert wird. Statt einer staatlichen Rundumversorgung werden die sozialen Aufgaben auf andere gesellschaftliche Kräfte übertragen. Dabei steht die Familie im Mittelpunkt, daneben aber auch Nachbarschaftsgruppen oder freiwillige soziale Helferinnen und Helfer. Als Ausgleich für die relativ hohe soziale Eigenleistung ist die Abgabenquote für die Bürgerinnen und Bürger geringer, so daß der japanische Staat in sozialpolitischer Hinsicht im internationalen Vergleich ein "schlanker Staat" ist. Angesichts der raschen Alterung der Bevölkerung steht das bisherige System jedoch vor Anforderungen, die eine höhere Belastung der Allgemeinheit unumgänglich machen werden.