Japan 255

5.4.2002 | Von:

Wirtschaftliche Strukturen

Japanisch-amerikanischer Handelskonflikt

Seit Beginn der achtziger Jahre erwirtschaftet Japan jährliche Überschüsse im Handel mit anderen Industrienationen, die zu politischen Spannungen insbesondere mit dem Haupthandelspartner USA führten. Das amerikanische Defizit im Japanhandel machte zeitweise mehr als die Hälfte des gesamten amerikanischen Handelsdefizits aus und erreichte Größenordnungen von circa 60 Milliarden US-Dollar im Jahr. Zwischen 1993 und 1996 befanden sich die USA mit Japan aus diesem Grunde wiederholt am Rande eines Handelskrieges, bei dem beide Staaten Exporte des jeweiligen anderen nicht - oder nur mit extremen Strafzöllen belegt - ins eigene Land gelassen hätten. Ein solcher Streit zwischen der größten und der zweitgrößten Wirtschaftsmacht der Welt hätte nicht nur verheerende Auswirkungen auf die Volkswirtschaften der beiden Beteiligten gehabt, sondern wäre wahrscheinlich auch nicht ohne Folgen für die Weltwirtschaft geblieben.

Schließlich einigte man sich auf Rahmenverhandlungen über eine Neuordnung der bilateralen Wirtschaftsbeziehungen, die im Sommer 1993 aufgenommen wurden. Diese Verhandlungen verdeckten aber nur das eigentliche Problem, nämlich die Frage nach dem Charakter der japanischen Volkswirtschaft und, damit verbunden, nach den wirksamen und notwendigen Schritten, um ausländischen Unternehmen einen Zugang zum japanischen Markt zu ermöglichen.

Ist Japan vielleicht auf den Weltmärkten deshalb erfolgreich, weil die eigene Industrie im Ausland Chancen wahrnimmt, die ausländischen Unternehmen im Inland verweigert werden? Japan hat ein besonderes Interesse an freien Märkten, da nur ein freier Zugang zu den Weltmärkten für das rohstoffarme und in wichtigen Industriesparten relativ exportabhängige Land das Überleben als Industrienation sicherstellt. Tatsächlich ist der japanische Durchschnittszollsatz denn auch seit Anfang der neunziger Jahre mit 1,7 Prozent der niedrigste aller Industrienationen.

Der Vorwurf der USA bezog sich aber vor allem auf "unsichtbare Handelsschranken". Als solche werden in der Regel vor allem technische Standards angesehen. Die Clinton-Administration, die 1993 die Regierungsgeschäfte in Washington mit dem Wahlversprechen übernommen hatte, der amerikanischen Industrie den Weg nach Japan zu ebnen, ging jedoch zunächst weiter. Sie nahm an, daß es sich bei Japan prinzipiell um eine von oben gelenkte Volkswirtschaft handelt. Dieser planwirtschaftliche Charakter der japanischen Wirtschaftsstruktur, in dessen Mitte die mächtigen Ministerien - vor allem das MITI und das Finanzministerium die Fäden zögen, ließe nur den Schluß zu, daß ein Marktzugang für Ausländer einzig durch festgelegte Marktzugangsquoten durchzusetzen sei.

Als vorbildhaftes Beispiel und als Beweis für die Richtigkeit dieser These sah man in Washington das "Halbleiterabkommen" an. Danach mußten ausländische Halbleiteranbieter auf dem japanischen Markt vom März 1993 an einen Anteil von mindestens 20 Prozent erreichen. Diese Marktanteilsquote - also eine numerische Zielvorgabe - ist seither immer erreicht worden. Die USA deuteten das Erfüllen dieser Quote als einen Beweis für den planwirtschaftlichen Charakter der japanischen Industrie. Folglich wollte man nun auch numerische Zielvorgaben für andere Marktsegmente vereinbaren.

Dagegen wehrte sich Japan jedoch entschieden. Die Erfüllung der Quote sei allein auf marktwirtschaftliche Kräfte zurückzuführen. Japanische Hersteller seien bisher vor allem auf Speicherchips spezialisiert gewesen, deren Nachfrage gesunken sei. Die Nachfrage nach "intelligenten Chips", wie sie US-Hersteller anböten, sei dagegen weltweit gestiegen. Da es sich also aus japanischer Sicht um einen in der Marktwirtschaft normalen Vorgang handelte, lehnte Tokyo weitere Forderungen nach numerischen Zielvorgaben kategorisch mit dem Hinweis ab, dies sei gegen die in Japan wirksamen Kräfte des freien Marktes und gegen die Prinzipien des freien Welthandels.

Wohl am pointiertesten machte der frühere Sony-Gründer Akio Morita deutlich, was man in Japan für die Ursache des Handelsüberschusses ansah, als er öffentlich fragte, was denn falsch daran sei, gute Ware zu billigen Preisen anzubieten. Mit anderen Worten, der japanische Wirtschaftserfolg sei einfach darauf zurückzuführen, daß japanische Produkte konkurrenzfähiger, "besser" seien als die anderer Industrienationen. Darin läge nicht nur der Erfolg der japanischen Exportwirtschaft begründet, es erkläre gleichzeitig, warum Ausländer es in Japan so schwer hätten. Die japanische Industrie sei nämlich so stark, weil der Konkurrenzkampf auf dem Binnenmarkt schon bereits vor der Öffnung des Landes im Jahre 1867 zwischen den Handelshäusern viel härter war als im Ausland.

Die USA konterten damit, daß sie bis dato durch einen enormen Verteidigungshaushalt den Weltfrieden sichergestellt hätten, ohne den der japanische Wirtschaftserfolg nicht denkbar gewesen wäre. Man habe Japan Jahrzehnte unter den nuklearen Schutzschild genommen, ohne dafür finanzielle Gegenleistungen zu verlangen, während Japan davon profitieren konnte, daß es kaum Verteidigungsausgaben hatte. Mehr noch, man habe seit dem Zweiten Weltkrieg die eigenen Märkte für die japanischen Waren offengehalten, obwohl diese oft genug auf dem heimischen Markt teurer angeboten wurden als in den USA (Dumping) und obwohl Japan auf vergleichbare amerikanische Produkte bis in die achtziger Jahre hinein hohe Importzölle verhängte. Aber nun fordere die solchermaßen "gebeutelte" amerikanische Wirtschaft ihr gutes Recht: offene japanische Märkte.

Letztlich konnte die Frage nach dem Charakter des japanischen Marktes durch die Rahmenverhandlungen nicht geklärt werden. Trotzdem sind schrittweise Lösungen in wichtigen Einzelbereichen - unter anderem im Automobilsektor, bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, bei medizinischen Gerätschaften und bei Finanzdienstleistungen - erreicht worden. Deren Ziele waren jedoch durch privatwirtschaftliches Engagement (japanisch-amerikanische Unternehmenskooperationen etwa im Automobilsektor zur Erschließung japanischer Märkte) bereits weitgehend vorweggenommen worden.

Wenngleich die Frage danach, ob Japan eine freie Marktwirtschaft ist oder von dem besonderen, geschlossenen Charakter der heimischen Märkte profitiert, nicht zwischen den USA und Japan geklärt werden konnte, haben die andauernden Krisen der japanischen Wirtschaft den von Morita geäußerten Glauben an die eigene, besondere Konkurrenzfähigkeit mittlerweile erheblich erschüttert. Die Internationalisierung der japanischen Wirtschaft liegt langfristig auch im Interesse der eigenen Volkswirtschaft, da sie den Weg zur internationalen Arbeitsteilung weiter ebnet.

Herausforderungen

Doch ob der japanische Markt nun "geschlossen" ist oder nicht, der Weg der Konfliktlösung, den Japan und die USA mit ihren Rahmenverhandlungen beschritten haben, wirft ein Grundproblem auf, dem sich alle Staaten in Zukunft stellen müssen: Welche Rechtfertigung und welche Bedeutung haben einseitige Maßnahmen im Zeitalter einer zunehmenden Globalisierung der Märkte?

Heute sind die gegenseitigen Abhängigkeiten der amerikanischen und der japanischen Wirtschaft - ebenso wie die der anderen Industrienationen - so groß, daß jegliche Form von handelspolitischen Strafmaßnahmen gegen den jeweils anderen gleichzeitig auch negative Auswirkungen auf Teile der eigenen Wirtschaft haben muß. So könnten am Ende fast alle Teilnehmer am Welthandel Schaden nehmen, nur weil zwei Partner sich nicht einigen konnten.

Je rascher sich die internationalen Verflechtungen der Wirtschaft verdichten, desto dringlicher werden globale Mechanismen zur Lösung von Konflikten und zur langfristigen Sicherung der für das Überleben auf diesem Planeten elementaren Ressourcen.

Die 1994 gegründete Welthandelsorganisation (WTO), die im wesentlichen die Funktionen des GATT (General Agreement on Tarifs and Trade, Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) übernommen hat, hält ein Schiedsverfahren für Handelsstreitigkeiten unter Mitgliedsländern bereit. Zwar existierten bereits im GATT Konfliktlösungsmechanismen, doch waren die Verfahren langwierig und die Durchsetzung der Entscheidungen hing vom "guten Willen" der Beteiligten ab. Die WTO dagegen ist eine Organisation und damit ein völkerrechtliches Subjekt. Ihre Entscheidungen haben für alle Mitgliedsstaaten bindenden Charakter. Einseitige Maßnahmen, wie die von den USA gegenüber Japan angedrohten Strafzölle, sind nicht mehr zulässig.

Japan - Europa

Die Beziehungen zwischen Japan und den Staaten Europas konzentrierten sich vorrangig auf wirtschaftspolitische Aspekte. Aber auch die Wirtschaftsbeziehungen sind verglichen mit denen zu den USA von geringerer Bedeutung, wie der Umfang des Handelsvolumens und der Direktinvestitionen zeigt.

Seit Beginn der siebziger Jahre waren immer stärker anwachsende japanische Fertigwarenexporte kennzeichnend für die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen, die in Sektoren wie der Unterhaltungselektronik- und Fotowarenindustrie die europäischen Anbieter weitgehend vom Markt drängten. Andererseits waren Produkte europäischer Unternehmen auf dem japanischen Markt fast in keinem Sektor präsent. Seit Beginn der siebziger Jahre war es daher eines der Hauptziele der europäischen Japanpolitik, das Handelsungleichgewicht zu beheben.

Was die geeignete Politik gegenüber der "Warenflut" aus Japan anging, herrschten unter den Mitgliedsländern der EWG/EU sehr unterschiedliche Vorstellungen. Während beispielsweise die Bundesrepublik Deutschland für offene Zollgrenzen eintrat, versuchte Frankreich, es Japan "mit gleicher Münze heimzuzahlen", nämlich mit nichttarifären Handelshemmnissen, die man in Europa als Grund für die Probleme europäischer Anbieter auf dem japanischen Markt ansah. (So wurden japanische Videorekorderimporte nach Frankreich zeitweilig von einem einzigen Zollbeamten in einem kleinen Zollbüro auf dem Lande abgefertigt). Entsprechend schwer war es, Kompromisse für eine gemeinsame europäische Japan-Politik zu finden. Als ein seltenes Beispiel für eine gemeinsame Strategie kann das japanisch-europäische Automobilabkommen angesehen werden, das zwischen 1989 und 1991 ausgehandelt wurde. Es sieht vor, daß die japanischen Automobilimporte in die Staaten der EU bis zum Jahr 1999 entsprechend der Entwicklung des Binnenmarktes kontingentiert und schrittweise vergrößert werden. Vom Jahr 2000 an werden dann alle Schranken zum EU-Pkw-Markt fallen. Das Ziel des Automobilabkommens war es, der europäischen Pkw-Industrie eine "Schonzeit" zu geben, in der sie sich auf den Konkurrenzkampf mit Japan vorbereiten kann. Doch haben die japanischen Direktinvestitionen im Bereich der Pkw-Industrie in Großbritannien seit Beginn der neunziger Jahre dazu geführt, daß die japanische Pkw-Produktion in Europa so stark zugenommen hat, daß die Importwagen aus Japan demgegenüber an Bedeutung verloren haben.

Langfristig erfolgversprechender als der protektionistische Ansatz über Handelsabkommen scheinen Verhandlungen über Marktöffnungen mit Japan zu sein. Seit 1982 war Tokyo bereit, nichttarifäre Handelshemmnisse, zu denen technische Zulassungsverfahren und Normen ebenso gehören wie Verwaltungsvorschriften und Bearbeitungskapazitäten für ausländische Importe, zum Gegenstand von Verhandlungen mit der EU zu machen. Zu dieser Zeit ging die EU auch bereits dazu über, sektorale Analysen des Marktzugangs durchzuführen. So konnte man am konkreten Beispiel nachweisen, wie die im Rahmen des GATT 1979 vereinbarten Liberalisierungen durch interne japanische Vorgehensweisen unterlaufen wurden. In paritätisch besetzten Expertenkommissionen wurde in der Folge jeweils auf Sektoren bezogen der Abbau unsichtbarer Handelsschranken vorangetrieben. Diese Kooperation wird seit 1986 dadurch weiter begünstigt, daß auch Japan mit dem Maekawa-Report die Notwendigkeit der Öffnung der heimischen Märkte zum eigenen Nutzen erkannt hat.

Wenngleich die USA und die EU das gleiche Interesse an einer Öffnung des japanischen Marktes haben, ist kein konzertiertes Vorgehen festzustellen. Dies liegt nicht zuletzt an der größeren Bedeutung der USA als wichtigstem Handelspartner und einzigem Garant der militärischen Sicherheit. Hinzu kommt aber auch, daß der amerikanische Ansatz, der auf äußeren Druck setzt und mit der geforderten Festschreibung "numerischer Zielvorgaben" planwirtschaftliche Züge trägt, aus europäischer Sicht nur schwer mit den Prinzipien des freien Welthandels vereinbar ist.

Gemeinsame Interessen auf multilateraler Ebene verbinden die EU und Japan im Rahmen der WTO. Beide sind daran interessiert, daß die Schiedsstelle der WTO in Handelsfragen funktioniert. Als einer der ersten Streitfälle ist daher auch 1995/96 eine EU-Beschwerde gegen Japan wegen diskriminierender Steuern auf Importalkoholika (vor allem Whiskey und Wodka) vom Schiedsgericht verhandelt worden. Die EU bekam recht, und Japan hat bereits 1996 Maßnahmen in die Wege geleitet, die Diskriminierung abzuschaffen. Japan erwartet künftig Hilfe von der Weltorganisation gegen einseitige amerikanische Sanktionsdrohungen wegen unfairen Handels. Diese sind nämlich nach den WTO-Richtlinien verboten, und für viele der nichttarifären Handelshemmnisse, derer sich Japan durch die USA angeklagt sieht, bestehen noch keine allgemeingültigen Regeln.

Insgesamt haben sich die japanisch-europäischen Wirtschaftsbeziehungen seit Mitte der neunziger Jahre relativ entspannt. In Japan herrscht heute die Meinung vor, daß der eigene Markt zwar tatsächlich früher einmal "geschlossen war", heute aber nicht weniger "offen" ist als der europäische Binnenmarkt. Der japanische Handelsüberschuß, der in den achtziger und frühen neunziger Jahren ein enormes Ausmaß erreicht hatte, ist seit 1993 wieder rückläufig. Das ist aber weniger auf verstärkte europäische Exporte nach Japan als auf weniger japanische Exporte in die EU zurückzuführen.