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Die US-amerikanische Wirtschaft


20.3.2014
Die USA verkörpern das Modell der freien Marktwirtschaft wie kein anderes Land. Doch nicht erst die Wirtschafts- und Finanzkrise seit 2008/09 hat gezeigt, dass es ohne staatliche Eingriffe nicht geht. Trotz aufstrebender Konkurrenten wie China sind die USA immer noch die größte Wirtschaftsmacht.

Wenn auch angeschlagen, sind die USA die führende Wirtschaftsnation. Am Puls der US-Wirtschaft: die New Yorker Börse in der WallstreetWenn auch angeschlagen, sind die USA die führende Wirtschaftsnation. Am Puls der US-Wirtschaft: die New Yorker Börse in der Wallstreet (© Stan Honda / AFP / Getty Images)

Anteile am weltweiten BIP, am Welthandel und an ausländischen Direktinvestitionen (ADI)Anteile am weltweiten BIP, am Welthandel und an ausländischen Direktinvestitionen (ADI) (© IWF, Direction of Trade Statistics, via elibrary-data.imf.org (eingesehen am 5.8.2013) / UNCTAD, UNCTADstat, via unctadstat.unctad.org (eingesehen am 5.8.2013))
"Liegen die besten Tage Amerikas hinter uns?", fragte im Frühjahr 2011 das US-amerikanische Time Magazine. In der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise mehrten sich die Stimmen, die einen Niedergang der Vereinigten Staaten von Amerika vorhersagten. Der US-amerikanische Anteil an der Weltwirtschaft geht jedoch nicht erst seit der Krise zurück. Laut Zahlen des Internationalen Währungsfonds (IWF) nahm der Beitrag des Landes zum weltweiten Bruttoinlandsprodukt (BIP) bereits von 1980 bis 2012 von 26 auf 21,9 Prozent ab. Entfielen 1980 noch 16,4 Prozent der weltweiten Güterexporte auf die USA, lag diese Zahl 2012 nur noch bei 10,9 Prozent. Der Anteil an den weltweiten Beständen ausländischer Direktinvestitionen (ADI) betrug der United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) zufolge im Jahr 1980 noch 39,2 Prozent, 2012 kamen die USA nur auf 22 Prozent. Diese Entwicklung ist nicht nur dem wirtschaftlichen Aufstieg der Schwellenländer, allen voran Chinas, geschuldet. Die USA haben mit großen Defiziten in der Infrastruktur des Landes und im Bildungswesen zu kämpfen. Und der Schuldenberg der Regierung ist mittlerweile auf über 100 Prozent des BIP angestiegen.

Die Herausforderungen sind gewaltig. Allen Kassandrarufen zum Trotz ist der amerikanische Niedergang aber alles andere als ausgemacht. Nachdem die Wirtschaftsleistung aufgrund der Finanz- und Wirtschaftskrise laut dem U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA) 2008 und 2009 um 0,3 bzw. 2,8 Prozent geschrumpft war, wächst sie seit 2010 wieder – und zwar stärker als die der Europäischen Union. Im Jahr 2012 betrug das BIP 16,24 Billionen US-Dollar. Damit sind die USA nach wie vor die größte Volkswirtschaft der Welt.

Reales Wachstum des BIPReales Wachstum des BIP (© U.S. Bureau of Economic Analysis (BEA), National Income and Product Accounts Tables, Table 1.1.1. Percent Change From Preceding Period in real Gross Domestic Product, via www.bea.gov/iTable/index_nipac.cfm (eingesehen am 20.08.2013))
Im nach Russland und Kanada flächenmäßig drittgrößten Land der Erde (9 826 675 Quadratkilometer) lebten im Jahr 2012 rund 314 Millionen Einwohner. Damit verfügen die USA nicht nur über einen riesigen Binnenmarkt, sondern auch über ein gewaltiges Arbeitskräftepotenzial. Sie sind das Land mit dem größten Zufluss von Einwanderern: 2012 betrug die Nettomigration laut der Weltbank fünf Millionen Menschen. Die Fertilitätsrate liegt seit Jahren bei rund zwei Kindern pro Frau (2009: 2,0; 2010: 1,9; 2011: 1,9), was bedeutet, dass das Bevölkerungsniveau in den Vereinigten Staaten auch ohne Einwanderung stabil bleibt. Für die nächsten Jahre wird somit ein kräftiges Wachstum bei der Zahl der Arbeitskräfte prognostiziert: Im Jahr 2010 betrug die Erwerbsbevölkerung laut dem U.S. Bureau of Labor Statistics (BLS) rund 154 Millionen Personen; bis 2020 wird ein Anstieg auf 164 Millionen Personen erwartet.

Das Territorium der USA ist gut erschlossen und reich an Ressourcen. Viele der weltweit innovativsten Unternehmen haben hier ihren Ursprung. Überhaupt sind die Vereinigten Staaten laut den "Schlüsselindikatoren des Arbeitsmarkts" der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) das produktivste Land der Welt: Im Jahr 2010 kamen sie auf eine Wertschöpfung pro Beschäftigtem von 68 126 US-Dollar (ausgedrückt in Preisen von 1990; mit einigem Abstand gefolgt von Hongkong mit 61 382 US-Dollar, Irland mit 57 473 und Frankreich mit 55 033 US-Dollar). Deutschland kam im selben Jahr auf eine durchschnittliche Wertschöpfung pro Beschäftigtem von 43 050 US-Dollar.

Der Staat in der Wirtschaft



Im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise hat die US-Regierung eine zentrale Rolle gespielt. Sie hat die Wirtschaft mit umfangreichen Hilfspaketen und Konjunkturmaßnahmen gestützt sowie umfassende Regulierungen für den Finanzsektor erlassen. Dennoch ist das Wirtschafts- und Finanzsystem in den USA – wie in kaum einem europäischen Land – grundsätzlich am Konzept der freien Marktwirtschaft ausgerichtet.
Ein Indikator für die Zurückhaltung des Staates ist die vergleichsweise niedrige Staatsquote: Der Anteil der Staatsausgaben am BIP der USA lag 2007 – kurz vor Beginn der Krise – laut Statista bei 36,7 Prozent. Auch die Abgabenquote war im internationalen Vergleich niedrig: Der Anteil von Steuern und Sozialabgaben an der US-Wirtschaftsleistung betrug 2007 der OECD zufolge 28,3 Prozent. Im Zuge der Krise stieg die Staatsquote zwar 2009 auf 44,2 Prozent, doch mittlerweile sinkt sie Statista zufolge wieder (2012: 40,7 Prozent).

Hinter diesem ausgeprägten Wirtschaftsliberalismus stehen zwei amerikanische Grundwerte: individuelle Freiheit und Gleichheit. Nicht der Staat ist verantwortlich für Erfolg oder Misserfolg der Bürger – die Verwirklichung des American Dream –, sondern deren eigenes Handeln. Die Wurzeln dieser Überzeugung liegen in der Kolonialzeit: Als Nordamerika im 17. und 18. Jahrhundert besiedelt wurde, begann in Europa – insbesondere in England – der wirtschaftliche Liberalismus den Merkantilismus und Staatsdirigismus zu verdrängen. Den neuen Kolonien wurde dementsprechend mehr wirtschaftliche Freiheit eingeräumt. Die in den USA zu beobachtende Risikofreude, die Kreativität, aber auch der Pragmatismus der Gesellschaft können zudem auf die Pioniererfahrung während der Westwanderung und -besiedlung zurückgeführt werden: Sie war risikoreich und arbeitsintensiv, versprach jedoch auch die Chance auf Erfolg und Wohlstand, während im Falle eines Misserfolgs immer die Möglichkeit eines Neubeginns bestand. Die Amerikaner glauben zudem an die Funktionstüchtigkeit der Märkte, während sie staatlichen Interventionen misstrauisch gegenüberstehen.

Die wichtigste Aufgabe des Staates ist laut der US-Verfassung von 1787 nicht, die Wirtschaft zu lenken. Vielmehr soll er die Bürger in ihren Rechten und ihrer wirtschaftlichen Entfaltung schützen. Die Bundesregierung ist daher auch lediglich für Steuer- und Haushaltsangelegenheiten, das Geld- und Kreditwesen und den Handel zwischen den einzelnen Bundesstaaten sowie mit dem Ausland zuständig. Alle Rechte, welche die Verfassung nicht ausdrücklich an die Bundesregierung überträgt, verbleiben bei den Einzelstaaten, den Kommunen oder den Bürgerinnen und Bürgern selbst.

Quellentext

Wer entscheidet was?

The President proposes, Congress disposes – der Präsident schlägt vor, der Kongress ordnet an. In fast allen wirtschaftspolitischen Fragen muss der Präsident zunächst entweder den Kongress – was Fiskalpolitik, Geld- und Kreditwesen sowie Handel betrifft – oder die Notenbank (Federal Reserve) – in Bezug auf die Geldpolitik – von seinen Zielen überzeugen. Damit ist der Präsident in der Wirtschaftspolitik mit weit geringeren Vollmachten ausgestattet als beispielsweise in der Außen- und Sicherheitspolitik.

Die Hauptakteure der Wirtschaftspolitik auf Seiten der Exekutive sind die Präsidialbürokratie (White House Office), die Ministerien (allen voran das Department of the Treasury, das Department of Commerce und das Department of Agriculture) und die unabhängigen Regierungsbehörden. Der Präsident ernennt sowohl die Führungsspitzen dieser Institutionen als auch die Verfassungs- und Bundesrichter (Supreme Court). Diese Ernennungen müssen allerdings durch den Senat bestätigt werden. Zum White House Office gehören das Haushaltsbüro (Office of Management and Budget, OMB), das Büro des Handelsbeauftragten (United States Trade Representative, USTR) und der Wirtschaftsrat (Council of Economic Advisers, CEA). Das OMB ist zuständig für die Haushaltsplanung des Präsidenten. Der CEA berät den Präsidenten in wirtschaftlichen Fragen. Der Council veröffentlicht einmal jährlich den "Economic Report of the President", welcher die wirtschaftliche Lage des Landes darstellt. Das Büro des Handelsbeauftragten berät den Präsidenten in Handelsfragen und fungiert als Verhandlungsführer beim Abschluss internationaler Handelsabkommen.

Repräsentantenhaus und Senat haben ihre wirtschaftspolitischen Kompetenzen auf zahlreiche ständige Ausschüsse (committees) aufgeteilt: die Agrarausschüsse (das Committee on Agriculture des Repräsentantenhauses und das Committee of Agriculture, Nutrition, and Forestry des Senats), die Bewilligungsausschüsse (Committees on Appropriations), die Haushaltsausschüsse (Committees on Budget), die Finanzausschüsse (das Committee of Ways and Means des Repräsentantenhauses und das Finance Committee des Senats), die Bankausschüsse (das Committee on Financial Services des Repräsentantenhauses und das Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs des Senats) sowie die Energieausschüsse (das Committee on Energy and Commerce des Repräsentantenhauses und das Committee on En-ergy and Natural Resources des Senats).

Daneben haben zahlreiche unabhängige Regierungsbehörden Einfluss auf die Wirtschaftspolitik. Die wohl mächtigste Behörde ist das Federal Reserve System, die Zentralbank der USA. Die Fed besteht aus einem Netz von zwölf formal selbstständigen, aber untereinander korrespondierenden Zentralbanken (Federal Reserve Banks, FRBs). Während es bei der Europäischen Zentralbank eine einseitige Prioritätensetzung zu Gunsten der Preisstabilität gibt, verfolgt die Fed eine "Mehrzielorientierung": Sie ist gleichermaßen Preisstabilität und Beschäftigung verpflichtet. Sie formuliert und führt die Geldpolitik durch. Sie "hütet" die Währung vor allem durch Zins- und Geldmengensteuerung, um Preisstabilität und nachhaltiges Wirtschaftswachstum zu gewährleisten. Und sie trägt als "Bank der Banken" Sorge für die Stabilität des nationalen Bankensystems.



Die Wirtschaft an der langen Leine der Regierung?

Gleichwohl ist die Annahme falsch, die Regierung würde die Wirtschaft in den USA nicht regulieren und steuern. Bereits in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts hatte sich gezeigt, dass ein gesetzlicher Rahmen wichtig ist, damit die Märkte effizient funktionieren können. Nach dem Ende des Bürgerkriegs (1861-1865) hatte die Industrialisierung an Fahrt aufgenommen. Der Übergang von einer agrarisch-kleinhändlerischen zu einer städtisch-industriellen Gesellschaft wurde von vielen Missständen begleitet: Monopole und Kartelle nutzten ihre Preissetzungsmacht aus, in der Politik war Korruption weit verbreitet, und die Arbeitsbedingungen in den jungen Industrien waren menschenunwürdig. Als Reaktion formierte sich im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert die Reformbewegung des Progressivismus: Die Reformer kämpften gegen die Macht der Kartelle, für die strengere staatliche Regulierung von Konzernen sowie einen besseren Konsumentenschutz. Die prominentesten progressiven Präsidenten dieser Zeit waren Theodore Roosevelt (1901-1909) und Woodrow Wilson (1913-1921). Progressivismus war keine Abwendung vom Markt, richtete sich aber gegen die vorherrschende Laissez-faire-Politik und sprach dem Staat eine größere Rolle zu.

1887 erließ die Bundesregierung den Interstate Commerce Act, um die ruinöse und diskriminierende Preispolitik der Eisenbahngesellschaften einzudämmen. Die durch das Gesetz geschaffene Interstate Commerce Commission war die erste bundesweite Regulierungsbehörde der USA. Der Wunsch, die Wettbewerbsfreiheit zu sichern, aber auch dem politischen Einfluss der Großkonzerne Grenzen zu setzen, führte 1890 zum ersten Kartellgesetz auf Bundesebene, dem Sherman Antitrust Act. Auf ihm fußen alle weiteren Gesetze zur Wettbewerbspolitik, darunter insbesondere der Clayton Antitrust Act (1914) und der Federal Trade Commission Act (1914). Sie verbieten die Bildung von Monopolen, Kartellen sowie Beschränkungen des Wettbewerbs und sollen den Verbraucher vor preislichen Übervorteilungen schützen.

1913 und 1914 waren Jahre großer Reformen. Neben den Kartellgesetzen verabschiedete der Kongress als Reaktion auf die Finanzkrisen und Bankzusammenbrüche des späten 19. und frühen 20. Jahrhunderts den Federal Reserve Act (1913) und schuf damit die US-Notenbank (Federal Reserve, kurz Fed). Zudem wurde die Bundeseinkommensteuer eingeführt (16. Verfassungszusatz von 1913) – eine Voraussetzung dafür, dass die Steuer- und die Haushaltspolitik zu bedeutsamen Steuerungsinstrumenten der Regierung werden konnten. 1921 wurde dann mit der Errichtung des Bureau of the Budget (heute Office of Management and Budget, OMB) die institutionelle Grundlage für die Haushaltsplanung gelegt.
Die Große Depression der 1930er-Jahre löste die zweite große Reformwelle in den USA aus: Um die Massenarbeitslosigkeit und -armut zu lindern – 1933 war fast ein Viertel der US-Bevölkerung arbeitslos –, führte Präsident Roosevelt mit dem Social Security Act (1935) erstmalig eine bundesweite Arbeitslosen- und Rentenversicherung ein. Weitere Elemente seines Wirtschafts- und Sozialprogramms New Deal waren Beschäftigungs-, Sozialhilfe- und Infrastrukturmaßnahmen sowie die staatliche Förderung der Landwirtschaft. Der Glass-Steagall Act von 1933 sollte durch eine Trennung von Geschäfts- und Investmentbanken für mehr Stabilität im Bankensystem sorgen.

Eine wichtige Lehre aus der Weltwirtschaftskrise war, dass die restriktive Geld- und Fiskalpolitik der frühen 1930er-Jahre die falsche Antwort auf die Krise gewesen war und diese sogar noch verstärkt hatte. Viel zu spät war die Regierung zu wachstumsfördernden Investitionen übergegangen. In den 1960er-Jahren versuchten dann die demokratischen Präsidenten John F. Kennedy und Lyndon B. Johnson, privatwirtschaftliche Aktivität durch staatliche Nachfragepolitik zu beeinflussen. Zudem wurde im Rahmen von Präsident Johnsons War on Poverty eine Reihe neuer sozialpolitischer Programme eingeführt: Mit Zusätzen zum Social Security Act wurden 1965 Krankenversicherungen für Rentner ("Medicare") und sozial Schwache ("Medicaid") geschaffen.

Mit dem Amtsantritt Ronald Reagans erfolgte jedoch ein erneuter Paradigmenwechsel. Die Berater des Präsidenten kritisierten die nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik ihrer Vorgänger: Zu hohe Steuern und ein Korsett rigider Regulierungen hätten das Wirtschaftswachstum gehemmt, überzogene Lohnforderungen der Gewerkschaften zu Inflation und immer höheren Arbeitslosenzahlen geführt und die chronischen Budgetdefizite zusammen mit der Verschuldung des Staates zu steigenden Zinsen. Ihr Rezept gegen die Stagflation der 1970er-Jahre: Der Staat sollte sich aus dem Wirtschaftsgeschehen zurückziehen, staatliche Auflagen für einzelne Branchen sollten abgebaut (Deregulierung) und Sozialleistungen drastisch gekürzt werden. Begleitet werden sollten diese Maßnahmen durch eine restriktive Geldpolitik, um die Inflation wieder auf ein vernünftiges Niveau zu senken, was der Reagan-Administration auch gelang. In der Folge verzeichneten die USA bereits wieder ein moderates Wirtschaftswachstum, als die westeuropäischen Länder noch tief in der Krise waren. Hingegen schaffte es die Reagan-Administration nicht, den Schuldenberg abzubauen; er stieg im Gegenteil weiter an.

In der achtjährigen Amtszeit von Präsident Bill Clinton (1992-2000) wurden viele wirtschaftspolitische Weichenstellungen Reagans und seines Nachfolgers George Bush fortgeschrieben. Als Kandidat der Demokraten hatte Clinton seinen Wahlkampf mit dem Slogan "It’s the economy, stupid!" bestritten. Er wollte allerdings nicht nur der Wirtschaft neuen Schwung verleihen, sondern auch die sozialen Härten der angebotsorientierten Wirtschaftspolitik abfedern. Der Staat sollte wieder eine aktivere Rolle spielen und verstärkt in wirtschaftsnahe Bereiche wie beispielsweise in Forschung und Entwicklung investieren; die Infrastruktur (Verkehr, Kommunikation) sowie das Bildungssystem sollten modernisiert und ausgebaut werden. Finanziert werden sollte dies durch Haushaltsumschichtungen, Einsparungen an anderer Stelle und Steuererhöhungen für Spitzenverdiener. Daneben hatte auch für die Clinton-Administration die Konsolidierung des Haushalts hohe Priorität – und ihr gelang es tatsächlich, das Haushaltsdefizit in einen Überschuss zu verwandeln. Gleichzeitig setzte Clinton im Finanzsektor die Deregulierungspolitik seiner Vorgänger fort, zum Beispiel durch die Aufhebung des Trennbankensystems (Gramm-Leach-Bliley Act, 1999). Die Deregulierung der Finanzmärkte wurde als Stärkung der US-Finanzindustrie im internationalen Wettbewerb bewertet; der Finanzsektor wurde als Wachstumsbranche gelobt – eine fatale Fehleinschätzung, wie sich Ende der 2000er-Jahre zeigen sollte.

Präsident George W. Bush und seine wirtschaftspolitischen Berater knüpften wiederum an die Tradition der Reagan-Jahre an. Der Staat sollte erneut auf seine ordnungspolitischen Kernaufgaben beschränkt werden: die Gewährleistung innerer und äußerer Sicherheit sowie die Schaffung eines günstigen Klimas für privatwirtschaftliche Initiativen. Doch die Finanz- und Wirtschaftskrise seit Ende 2007 erforderte umfassende Eingriffe des Staates. Um größere Unruhen auf den Finanzmärkten zu vermeiden, übernahm die Regierung Anfang September 2008 die vorläufige Kontrolle über die angeschlagenen Hypothekenbanken Fannie Mae und Freddie Mac. Zudem brachte der Kongress 2008 ein rund 700 Milliarden US-Dollar schweres Rettungspaket für angeschlagene Banken, das Troubled Asset Relief Program (TARP), auf den Weg.

Krankenversicherte in den USAKrankenversicherte in den USA (© picture-alliance, picture-alliance / dpa-infografik 17 024 Quelle: National center of Health Statistics)
Als Barack Obama im Januar 2009 als 44. Präsident der Vereinigten Staaten ins Weiße Haus einzog, hofften viele auf einen grundlegenden Wandel in der Wirtschaftspolitik und umfassende Reformen in der Tradition der Progressivisten. Er schlug ein Steuerprogramm vor, in dessen Zentrum Erleichterungen für die Mittelschicht und eine stärkere Belastung der hohen Einkommen standen. Obama glaubte genauso wenig an die "trickle-down"-Theorie, der zufolge eine Entlastung von Unternehmen und oberen Einkommensschichten letztlich auch den Armen zugutekommt, wie an die Selbstregulierung und die Selbstheilungskräfte der Märkte. Anders als seine Vorgänger zeigte er daher eine größere Bereitschaft zu staatlichen Eingriffen, um gesellschaftspolitische Ziele zu erreichen. Der Deregulierung der Finanzmärkte, welche eine erhebliche Mitschuld an der Krise trägt, wollte er ein Ende setzen und ein transparenteres, vor allem lückenloses Aufsichtssystem schaffen. Eine "grüne Wende" (Green New Deal) sollte zudem den Klimawandel eindämmen, gleichzeitig Arbeitsplätze schaffen und die USA langfristig wettbewerbsfähiger machen.

Bei allem Reformeifer war es letztlich aber die Wirtschafts- und Finanzkrise, die die politische Agenda und Prioritätensetzung vorgab. Es galt, mit umfassenden wie ungewöhnlichen geld- und fiskalpolitischen Maßnahmen die konjunkturelle Talfahrt zu stoppen. 2009 verabschiedete der Kongress den 787 Milliarden US-Dollar umfassenden American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) und brachte Ende 2010 ein zweites großes Konjunkturpaket auf den Weg. Ungleich bedeutsamer war jedoch der im Sommer 2010 beschlossene Dodd Frank Act – die wohl größte Reform der Finanzregulierung in den USA seit den 1930er-Jahren. Sie gab den Regulierern mehr Macht und ergänzte die Finanzaufsicht um die Überwachung systemischer Risiken und den Konsumentenschutz.

Die Obama-Administration konnte noch einen weiteren Erfolg für sich verbuchen: Ebenfalls 2010 stimmte das Repräsentantenhaus dem bereits vom Senat verabschiedeten Patient Protection and Affordable Care Act zu, der Gesundheitsreform des Präsidenten (auch "Obamacare" genannt). Andere Reformvorhaben blieben dagegen auf der Strecke, darunter die energie- und klimapolitische Wende, die Steuer- oder auch die Bildungsreform.