Dossierbild Hauptachsen der Parteienkonkurrenz
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Parteien als Organisationen


21.1.2016
Parteien sind Mitgliederorganisationen. Sie bestehen aus vielfältigen Teileinheiten, die nur lose miteinander verbunden sowie vertikal und horizontal ausdifferenziert sind. Wo liegen die Macht- und Entscheidungszentren in einer Partei? Und welche Mitwirkungsmöglichkeiten bietet sie ihren Mitgliedern?

Aufbau und Struktur



Wenn man sich den Aufbau einer Partei vorstellt, sollte man besser nicht von einem menschlichen Körper ausgehen, bei dem eine Schaltzentrale, also ein Kopf, alle Muskeln und Körperpartien kontrollieren kann; Parteien haben zwar eine Schaltzentrale, also Kopf und Hirn, doch wirkt – um bei dem Bild zu bleiben – der Rest des Parteikörpers wie von einem unkontrollierbaren Zucken befallen, bei dem das rechte Bein schon mal einen Schritt nach vorne machen kann, während das linke einen Fuß nach hinten setzt und damit einen unfreiwilligen Spagat auslöst.

Diesen Befund versucht das Stratarchie-Konzept (von lat.: stratum, Lage) zu beschreiben. Es versteht Parteien als vertikal und horizontal verschränkte und zerklüftete Organisationen, die sich in verschiedene Teilorganisationen (wie etwa Gruppen, Vereinigungen, Flügel oder Ortsvereine) untergliedern, und als solche unterschiedliche, im Extremfall sogar widersprüchliche Handlungen vollziehen können. Die Möglichkeit, beide Beine wechselweise in einem gleichmäßigen Takt nach vorne zu bewegen und damit laufen zu können, erhält die Partei nur, wenn ihre verschiedenen Teilorganisationen an einem Strang ziehen, Kompromisse schließen und sich auf eine einheitliche Richtung verständigen. Dies ist jedoch nicht selten ein schwierig zu bewerkstelligender Prozess. Daher sprechen Parteienforscher mit Blick auf diese Organisationsstrukturen auch gern von "lose verkoppelten Anarchien", um damit zu verdeutlichen, dass Parteien keine Hierarchie ausbilden, in der strikt von oben nach unten "herunterregiert" werden kann. Gemäß dieser Anschauung sind Parteien eher eine Sammlung von Teilen, "lose verbundene Fragmente", so die deutschen Politikwissenschaftler Peter Lösche und Franz Walter, und weisen nur selten interne Geschlossenheit auf.

Schema der Gliederung und Organe der Parteien, GrafikSchema der Gliederung und Organe der Parteien (© Karlheinz Niclauß, Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland, 2., überarb. u. aktual. Auflage, Paderborn: UTB 2002, S. 150. Quelle: Bodo Zeuner, Innerparteiliche Demokratie, Berlin 1970 (2. Auflage), S. 53)

Die formale Organisationsstruktur von Parteien gliedert sich in Bundes-, Landes-, Regional- und Kommunalverbände, die zwar jeweils innerhalb der einzelnen Partei ein gewisses Maß an Unabhängigkeit haben, aber auch zusammenwirken. Auf der untersten Ebene stehen die Ortsverbände, die auch Stadt- und Gemeindeverbände (bei der CDU) oder Ortsvereine (bei der SPD) genannt werden. Hier findet Parteiarbeit in einem lokal eng begrenzten Gebiet statt; die Parteimitglieder organisieren nicht nur Wahlkämpfe, sondern treffen sich auch zu ehrenamtlichen Aktionen, die von einem einfachen Beisammensein über die Veranstaltung kleinerer Feste bis zur gemeinsamen Reinigung von Stadtteilen reichen können.

Über diesen Ortsverbänden stehen den Stadt- und Landkreisen entsprechende Kreisverbände (bei der SPD heißen diese "Unterbezirke"). Eine Stufe über diesen Kreisverbänden befindet sich dann der Landesverband, der eine wichtige Scharnierposition wahrnimmt: Kommunikation und Konsens sowohl in als auch zwischen den Landesverbänden sind häufig auch für Entscheidungen auf der Bundesebene tonangebend. Entscheidungen auf Bundesparteitagen werden gelegentlich von Landesverbänden vorbereitet, und auch Absprachen finden nicht selten bereits im Vorfeld statt. Weiterhin relevant sind die Landesverbände bei der Besetzung von Ämtern und Mandaten auf der Bundesebene sowohl in der Partei wie bei der Besetzung von Positionen in Parlamenten und in der Bundesregierung. So gibt es beispielsweise innerhalb der Bundestagsfraktionen von CDU/CSU und SPD Landesgruppen mit eigenen Statuten. Besonders Landesverbände mit hohen Mitgliederzahlen haben innerhalb der Parteien erheblichen Einfluss. Der Bundesverband einer Partei umfasst alle bestehenden Landesverbände, bestimmt die Parteiführung (Bundesvorstand, Präsidium) und unterhält eine Bundesgeschäftsstelle in Berlin.

Organisationsstrukturen und Gremien der CDU Deutschlands, GrafikOrganisationsstrukturen und Gremien der CDU Deutschlands (© wikimedia common; Christlich Demokratische Union Deutschlands)
Organisationsschema der SPD, GrafikOrganisationsschema der SPD (u. a. Landesvorsitzende und -geschäftsführer, Bundesminister, Ministerpräsidenten, Fraktionsvorsitzende Länder/Bund/EU, Vorsitzende der AGs und Parteiorganisationen, Beschätigtenvertreter) (© Sozialdemokratische Partei Deutschlands)
Höchstes Organ und damit formal zentrales Entscheidungsgremium einer Partei ist der Parteitag. Parteitage finden auf allen Ebenen (Kreis, Land, Bund) statt, wobei die Delegierten der jeweiligen Parteitage immer auf den Parteitagen der jeweils darunter liegenden Ebene gewählt werden. Parteitage müssen nicht auf Vertreter, also Delegierte, beschränkt sein, sondern können auch als für alle Mitglieder offen zugängliche Mitgliederversammlungen abgehalten werden. Aus Gründen der Organisation und Logistik (alleine bei der CDU könnten potenziell auf Bundesparteitagen 476.000 Mitglieder erscheinen) überwiegt auf Landes- und Bundesebene jedoch die Delegiertenversammlung, während die unteren Ebenen häufiger Mitgliederversammlungen veranstalten. Die etablierten Parteien sind – bis auf die FDP – dazu übergegangen, zwischen den jährlich oder alle zwei Jahre stattfindenden ordentlichen Parteitagen "Kleine Parteitage" einzuberufen, da die thematische Breite, der sich Parteien stellen müssen, nicht mehr im Rahmen der ordentlichen Parteitage bewältigt werden kann.

Ein weiteres wesentliches Organ bilden die Vorstände, die vor allem auf Bundesebene den schon erwähnten Parteiapparat benötigen, um die ihnen zugewiesenen Aufgaben der "Geschäftsführung" erfüllen zu können. Zur effektiveren Organisation bilden diese Vorstände Präsidien aus, die als enger Zirkel entscheidungs- und leistungsfähig sein sollen und den organisatorischen Kern der Vorstände bilden.

Zusammenfassend kann man die Parteitage als eine Art "Legislativorgan" begreifen, also als diejenige Instanz, die über grundsätzliche Fragen beschließt und diese Beschlüsse verbindlich für die Partei verabschiedet, während die Vorstände und vor allem die Präsidien als "Exekutive" die Beschlüsse der Parteitage ausführen. Vorstand und Präsidium leiten die Partei im Alltagsgeschäft der Politik.

Informelle und formelle Parteigremien

Im Vorfeld zur Bundestagswahl 2013 war häufig die Rede von sogenannten Regionalkonferenzen, auf denen sich die Vorsitzenden der Parteien zeigten. Diese Regionalkonferenzen sind in der Regel nicht in den Parteiensatzungen verankert und haben somit auch keine Entscheidungskompetenzen. Sie dienen den Delegierten vielmehr dazu, Präsenz vor den Parteimitgliedern zu zeigen und geben den Mitgliedern an der Parteibasis die Möglichkeit, mit Parteiprominenten zu diskutieren. Auf diese Weise gelingt es den Vorsitzenden der Parteien vor allem in Wahlkampfzeiten, Mitglieder für sich zu begeistern und zu mobilisieren sowie kontroverse Themen im direkten Kontakt zu besprechen.

Doch nicht nur Vorsitzende können die Regionalkonferenzen für sich nutzen: So veranstaltete Angela Merkel als damalige Generalsekretärin der CDU im Jahr 2000 sieben Regionalkonferenzen der CDU-Landesverbände und machte sich damit breiten Parteikreisen bekannt, bevor der amtierende Fraktions- und Parteivorsitzende Wolfgang Schäuble zurücktrat. Mit der gewonnenen Unterstützung der Basis konnte Angela Merkel im April 2000 dann zur Parteivorsitzenden gewählt werden.

Quellentext

Schaukämpfer der Politik – die Generalsektretäre

[…] Die Planstelle Generalsekretär hat bei CDU, CSU, SPD und FDP Tradition, die Stelleninhaber bilden den Fachbereich Attacke der deutschen Politik. Sie müssen ständig reden, selbst dann, wenn sie nichts zu sagen haben. Sie müssen immer irgendwen beschimpfen, selbst wenn es gerade mal keiner verdient. Für Generalsekretäre ist jeder Tag politischer Aschermittwoch. Zumindest war das bisher so.

[…] Der Generalsekretär, vormals "Bundesgeschäftsführer", ist ja eine legendäre Gattung der Bonner und Berliner Fauna, ihn umweht ein Hauch von Freiheit und Abenteuer, das bezeugen alternative Jobtitel wie "Wadlbeißer", "Minenhund" oder "Bulldogge". Nach außen ist er der zweite Mann einer Partei, der sich viel mehr erlauben kann als der erste; nach innen ist er Verwaltungschef und Wahlkampfleiter, Seelenstreichler und Zuchtmeister. Und im besten Fall auch Vordenker.

In der FDP hat einst Karl-Hermann Flach die sozial-liberale Koalition vorgedacht, in der SPD verströmten Egon Bahr oder Peter Glotz programmatische Kraft. Franz Müntefering packte kompakte Gedanken in noch kompaktere Sätze: "Opposition ist Mist." Die CDU hatte in Kurt Biedenkopf und Heiner Geißler Generäle von natürlicher Autorität. In der CSU prägten der Parteireformer Gerold Tandler und das "blonde Fallbeil" Edmund Stoiber den Posten […]. Lieber wäre Stoiber 1978 ja Hintersasse im Kabinett geworden, aber Franz Josef Strauß lockte ihn mit simpler Mathematik: "Staatssekretäre gibt es zum Saufuttern, Generalsekretär nur einen."

[…] Die Generalsekretäre waren stets die Schaukämpfer der Politik, sie teilten aus und steckten ein. […] Generalsekretäre können sich die lyrische Versicherung sparen, sie wollten Deutschland dienen. Sie dienen ganz ungeniert ihrer Partei. Im Dienen liegt freilich eine Gefahr: Der General, so hat das Strauß verfügt, müsse seinen Kopf auch da hinhalten, wo es ihn kosten kann. […] Im Dienen liegt aber vor allem eine Chance, Angela Merkel war CDU-Generalsekretärin und hat im Anschluss Karriere gemacht. Das hat auch Markus Söder, von dem der Satz stammt, Beliebtheit gehöre nicht zur Stellenbeschreibung. […]

Lautsprecher zu sein ist im Internet-Zeitalter leichter geworden, weil jeder Wortfetzen irgendwo registriert wird. Aber auch schwerer, weil es nun so viele Wortfetzen sind. […] Ja, viele Wähler dürften reflexhaften Streit wirklich satthaben. Aber es gibt auch weiterhin eine Sehnsucht nach lebhafter Auseinandersetzung. Wahrscheinlich ist es so: Wer es leise mag, dem sind die Generalsekretäre zu laut; wer es laut mag, dem sind sie zu leise.

Die Generalsekretäre sind heute, frei nach Geißler, weniger einflussreich und viel zahmer. Man kann diesen Wandel auch positiv deuten: Die Debatte ist zivilisierter geworden, die Teilnehmer sind bunter. Sie sind vielleicht nicht mehr die klassischen Gesichter ihrer Partei, aber sie sind moderne Gesichter […].

Roman Deininger, "Bulldogge gesucht", in: Süddeutsche Zeitung vom 7. November 2015


Wenngleich die Strukturen und Funktionen einer Parteiorganisation recht eindeutig beschreibbar scheinen, war doch lange unklar, wie Parteizentralen konkret arbeiten. So ist es gerade Aufgabe der hauptamtlichen Parteimitarbeiter in den Geschäftsstellen der Parteien (party in central office), die Zahnräder der Parteiarbeit ineinander greifen zu lassen und das "Getriebe instand zu halten". Sie erledigen die bürokratischen Arbeiten, welche die innerparteiliche Infrastruktur gewährleisten und organisieren nicht nur Parteikampagnen, sondern verwalten auch die Parteimitglieder, drucken und versenden Informationsmaterial und sind meist eng verzahnt mit der Partei "vor Ort". Zum größten Teil sind die bezahlten Geschäftsstellenmitarbeiter Mitglieder der jeweiligen Partei und engagieren sich zusätzlich bei der örtlichen Parteiarbeit; wer morgens noch in der Geschäftsstelle vor dem Rechner sitzt und die Mitgliederkarteien verwaltet, der sitzt oft abends im örtlichen Gemeinde-, Bezirks- oder Stadtrat.

Ein weiteres Element der Organisationsstruktur von Parteien sind die Parteischiedsgerichte. Diese können bei Satzungsstreitigkeiten angerufen werden, Entscheidungen bei Wahlanfechtungen treffen und Sanktionsmaßnahmen verhängen. Sie können auch Parteimitglieder aus der Partei ausschließen, wobei allerdings hohe Hürden gesetzt sind.

Beachtung verdienen auch die sogenannten Kollateralorganisationen und Arbeitsgemeinschaften der Parteien, bei der SPD vor allem die Jungsozialist(inn)en (Jusos), bei der CDU die Junge Union (JU). Die Jugendorganisationen der Parteien ermöglichen eine Mitgliedschaft jedoch nur bis zu einem gewissen Alter. Darüber hinaus gibt es innerparteiliche Organisationen für einzelne gesellschaftliche Gruppen wie beispielsweise Frauen, Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, Schwule und Lesben, Senioren, Christen und Christinnen oder Menschen mit Zuwanderungsgeschichte.

Zudem gibt es innerhalb der Parteien Zusammenschlüsse, die sich bestimmten Interessengebieten zuordnen, wie beispielsweise Wirtschaft, Ökologie, Verkehr oder Tierschutz. Diese Arbeitsgemeinschaften, die auch unter anderen Bezeichnungen wie "Themenforen" (SPD) oder "Vereinigungen" und "Sonderorganisationen" (CDU) auftreten können, bieten Parteimitgliedern die Möglichkeit, ein Thema gezielt mit anderen Parteimitgliedern zu bearbeiten.

Davon zu unterscheiden sind jedoch Expertengremien, die von den Vorständen eingesetzt werden und ihnen inhaltlich zuarbeiten sollen. Diese heißen beispielsweise auch "Fachausschüsse" (FDP) oder auch "Beiräte" (so z. B. der "Koordinierungsbeirat Medienpolitik" bei den Bündnisgrünen) und können zeitlich befristet sein.

Eher informell existieren in Parteien sogenannte Flügel, denen sich vor allem Delegierte und Mandatsträger ideologisch zuordnen. Diese Zuordnung kann offen oder verdeckt erscheinen. Im letzten Fall sind nur die führenden Akteure der Flügel bekannt, weitere Mitglieder bleiben jedoch verborgen. Diese Flügel bilden informelle Netzwerke, die untereinander um die ideologische Ausrichtung der Partei ringen. Gelegentlich provozieren sie Konflikte, die nach außen sichtbar werden und damit das Bild einer intern zerstrittenen Partei vermitteln können.