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am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Jens Hildebrandt

Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung

Kommunale Selbstverwaltung als demokratische Teilhabe (1848-1914)

Die rheinbündischen und preußischen Reformen brachen die traditionellen absolutistischen Herrschaftsstrukturen auf. Die Kommunen wurden trotz der obrigkeitsstaatlichen Zensurpolitik des Deutschen Bundes (1815 – 1866), die mitunter bis in die kommunale Ebene wirkte, zum Experimentierfeld des Bürgertums für dessen ökonomisches, soziales und kulturelles Engagement. In den Kommunen entwickelten sich liberale Diskussionsplattformen der bürgerlichen Verfassungsbewegung, auf denen weitergehende Teilhaberechte des Bürgertums diskutiert wurden.

Reformer, wie der Staatsrechtler Lorenz von Stein (1815 – 1890), sahen die kommunale Selbstverwaltung mit hoher Eigenverantwortung unabhängig von staatlicher Einflussnahme ausgestattet, und für den Juristen und Politiker Rudolf Gneist (1816 – 1895) waren unbesoldete Ehrenbeamte die zentrale Säule der kommunalen Unabhängigkeit. Für konservative Theoretiker hingegen konnte es keine autonomen kommunalen Hoheitsrechte, sondern nur vom Staat verliehene und zugewiesene Aufgaben geben.

§

Quellentext

Artikel XI. Paulskirchenverfassung 1849

§ 184. Jede Gemeinde hat als Grundrechte ihrer Verfassung:
    a) die Wahl ihrer Vorsteher und Vertreter;

    b) die selbstständige Verwaltung ihrer Gemeinde- angelegenheiten mit Einschluß der Ortspolizei, unter gesetzlich geordneter Oberaufsicht des Staates;

    c) die Veröffentlichung ihres Gemeindehaushaltes;

    d) Öffentlichkeit der Verhandlungen als Regel.
Erst im späten 19. Jahrhundert gewannen die liberalen Reformen im Zuge der Industrialisierung, gesellschaftlichen Mobilisierung und deutschen Nationalstaatswerdung einen immer stärkeren Einfluss auf die Modernisierung der kommunalen Selbstverwaltung.

Am weitesten wurden die Reformen am Ende des 19. Jahrhunderts durch den liberalen Staatsrechtler, Berliner Stadtverordneten und späteren "Vater" der Weimarer Verfassung Hugo Preuß (1860 – 1925) und den Nationalökonomen und sozialdemokratischen Landtags- und Reichstagsabgeordneten Hugo Lindemann (1867 – 1949) entwickelt. Preuß und Lindemann strebten keine Ausweitung der Verwaltungskompetenz an, sondern sprachen sich vehement für eine Stärkung der parlamentarisch-demokratischen Formen der Selbstverwaltung aus.

Preuß schloss kritisch an die Ideen der Französischen Revolution an und forderte, "dass man die Freiheit nicht mehr in der Proklamierung imaginärer Rechte, sondern in der selbsttätigen Übernahme staatlicher Arbeit, in der immer ausgedehnteren Selbstverwaltung erblicke". Lindemann orientierte sich an der englischen Kommunalpolitik und sah mit Preuß im "Local-Government" und im "englischen Munizipalsozialismus" die Selbstverwaltung durch die Schaffung kommunaler Versorgungsunternehmen, wie Gas-, Wasser- und Elektrizitätswerken weitaus besser verwirklicht als im deutschen Kaiserreich. Lindemann und Preuß zielten im Rahmen ihres sozialreformerischen Denkens auf eine Demokratisierung der kommunalen Verwaltung und eine Weiterentwicklung der Selbstverwaltungsidee. Sie traten für eine Ausweitung der kommunalen Hoheitsrechte und eine Einbeziehung der gesamten Einwohnergemeinde in die Geschäfte der Gemeinde im Sinne einer "Parlamentarisierung von unten" ein.

Die Ideen von Preuß und Lindemann waren aber nicht nur der Ausdruck eines liberalen Zeitgeistes, sondern verweisen auf die veränderten kommunalen Anforderungen an Verwaltungshandeln und die gesellschaftspolitische Stellung des Bürgertums und der Arbeiterschaft am Ende des 19. Jahrhunderts. Das Bürgertum war, nicht zuletzt gefestigt durch das Dreiklassenwahlrecht, im 19. Jahrhundert zur führenden Klasse neben dem Adel aufgestiegen und die Städte waren zum Hort des Liberalismus geworden.

Die Arbeiterbewegung drängte im Schatten politischer Repressionen auf demokratische Teilhabe und den Ausbau einer sozialen Infrastruktur in den Gemeinden. Insbesondere im deutschen Südwesten strebte die Arbeiterschaft nach den ersten Erfolgen bei den Reichstagswahlen nach mehr kommunaler Teilhabe. In Baden stand dieser Entwicklung anfangs noch das Dreiklassenwahlrecht entgegen; in Württemberg gab es kein Zensuswahlrecht, und 1891 zog mit dem Holzgewerkschafter Karl Kloß erstmals ein Sozialdemokrat in den Stuttgarter Bürgerausschuss ein.

Im Zuge des rasanten Städtewachstums war es seit der Reichsgründung 1871 zu einer sukzessiven Ausweitung der kommunalen Leistungen gekommen. Dazu zählten zunächst vor allem die Armenfürsorge, [Ehrenamt und Bürgerschaftliches Engagement] später vermehrt die Gas- und Elektrizitätsversorgung, die Abwasserkanalisation, die Trink- und Wasserversorgung und die Einrichtung kommunaler Schlacht- und Viehhöfe. Das Netzwerk kommunaler Betriebe schuf eine Vorform heutiger kommunaler Zweckverbände, indem Wasserwerke etwa das Gas zum Antrieb der Gasmotoren für die Pumpen von den städtischen Gaswerken bezogen.

Zugleich legten sie damit den Grundstein für eine Modernisierung der Kommunen in Zeiten demografischen Wachstums. Die Gesamtbevölkerung des Deutschen Reiches wuchs von knapp 41 Millionen (1871) auf über 50 Millionen (1890) und schließlich auf rund 68 Millionen Menschen (1914). Die zunehmende Leistungsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung im Kaiserreich wurde nun auch im Ausland, etwa in den USA, wahrgenommen, und die kommunalen Eigenbetriebe galten – verglichen beispielsweise mit den heruntergekommenen, unhygienischen und ausbeuterischen Schlachthöfen Chicagos –als saubere Musterbetriebe. Damit waren die Städte und Kommunen noch vor dem Ersten Weltkrieg zu Schrittmachern auf dem Weg in den Sozialstaat geworden.