Aktion der Berliner Bürgerplattformen für bezahlbaren Wohnungsbau
am 7. Juli 2017 auf dem Gelände des ehemaligen Betonwerks
Berlin

19.10.2017 | Von:
Elena Frank
Jens Hildebrandt
Beatrice Pardon
Ralf Vandamme

Was ist Verwaltung?

Zentrale Instrumente: Antrag und Vorlage

Der Antrag

Um einen Beschluss der Gemeindevertretung zu einem kommunalpolitischen Sachverhalt herbeizuführen, stellen die Fraktionen oder einzelne Mitglieder der Gemeindevertretung Anträge. Sie sind das wichtigste Instrument der Gemeinderä­te bzw. der Stadtverordneten, um politische Initiativen zu ergreifen. Das genaue Verfahren ist in der Geschäftsordnung der Gemeindevertretung der jeweiligen Kommune festgehalten. Anträge sind beim Vorsitzenden der Gemeindevertretung (oder des Ortsbeirates), also beim Bürgermeister (in Hessen beim Stadtverordnetenvorsteher), einzureichen. Über sie wird zunächst im zuständigen Ausschuss, danach gegebenenfalls abschließend in der Gemeindevertretung beraten und abgestimmt. Neben einer bestimmten Forderung enthalten die Anträge meist eine ausführliche Begründung, um für den Antrag zu werben. Findet der Antrag in der Abstimmung der Gemeindevertretung eine Mehrheit, wird er zum Beschluss, den die Verwaltung (in Hessen der Magistrat) ausführen muss. Häufig werden Anträge einer Fraktion durch Änderungs- oder Zusatzanträge anderer Fraktionen variiert. Über diese Variationen wird zuerst abgestimmt, danach erfolgt die Abstimmung über den ursprünglichen Antrag, der geändert oder ergänzt werden soll. Ein Beispiel:

Antrag 1:
Die Kommune soll beim Neubau einer bestimmten Straße Lärmschutzwände anbringen lassen
(= ursprüngliche Fassung).
Antrag 2:
Die Kommune soll außerdem einen lärmdämmenden Fahrbahnbelag aufbringen lassen (= Ergänzung).
Antrag 3:
Die Straße soll überhaupt nicht gebaut werden (= weitergehend, erübrigt Anträge 1 und 2).

Ein Antrag kann von der Antragstellerin oder dem Antragsteller jederzeit zurückgezogen werden. Dann kann darüber nicht mehr abgestimmt werden, selbst wenn eine Mehrheit dies verlangen und sogar zustimmen würde.

Der Bürgerantrag

Nicht nur die Mitglieder der Gemeindevertretung, auch jede Bürgerin und jeder Bürger haben die Möglichkeit, einen Antrag an die Gemeinde zu stellen. Diese Anträge müssen nicht zwingend von der Gemeindevertretung behandelt werden; sie können auch auf dem Verwaltungsweg bearbeitet werden. Die Gemeindevertretung wird aber auf jeden Fall durch ihren Vorsitzenden (Bürgermeister oder Stadtverordnetenvorsteher) über solche Anträge und die daraus resultierende Antwort oder Maßnahme informiert. Auch hier gibt es selbstverständlich in jedem Bundesland eigene Regelungen. Der Bürgerantrag als politische Mitwirkungsmöglichkeit wird in der Praxis jedoch kaum angewandt. Das mag u. a. daran liegen, dass er den wenigsten bekannt sein dürfte.

Die Vorlage

Die Vorlagen der Verwaltung dienen der Vorbereitung von Entscheidungen oder der Information der Gemeindevertretungsmitglieder über einen Sachverhalt. Daher wird in Verwaltungen zuweilen auch zwischen Informationsvorlage und Beschlussvorlage unterschieden. Die Vorlagen gehen in der Ablauforganisation der Verwaltung den Weg "von unten nach oben". Die mit einem Sachverhalt befasste Stelle hat die Aufgabe, Informationen und Umsetzungsvorschläge entscheidungsreif zusammenzufassen und zu präsentieren und diese abschließend den Entscheidungsträgern vorzulegen. Im Rahmen des Entscheidungsweges der Linienorganisation "von unten nach oben" haben die Entscheidungsträger auf den unterschiedlichen Hierarchieebenen die Möglichkeit, eine Vorlage zu genehmigen, zu modifizieren oder abzulehnen. Der BM/OB zeichnet eine Vorlage als oberste Entscheidungsinstanz als letztes, bevor die Vorlage zur Information oder Beratung der Gemeindevertretung vorgelegt wird.

Ausschüsse

Da nicht alle kommunalen Angelegenheiten in der Gemeindevertretung ausführlich beraten und diskutiert werden können, hat die Gemeindevertretung die Möglichkeit, Aufgaben und Entscheidungen auf kleinere Beratungs- und Entscheidungsgremien – sogenannte Ausschüsse – zu verlagern. In aller Regel ist es dem Rat überlassen, welche und wie viele Ausschüsse er bildet, teilweise kann die Bildung bestimmter Ausschüsse aber auch vorgegeben sein. Manche Ausschüsse können "beschließend" zuständig sein. Das heißt, die im Ausschuss gefällte Entscheidung ist bereits ohne nochmaligen Beschluss der Gemeindevertretung verbindlich und wird von der Verwaltung umgesetzt. Welche Entscheidungen bereits in den Ausschüssen gefällt werden können, legt die Gemeindevertretung selbst in der Hauptsatzung der Kommune fest. Sie muss sich bei der Übertragung von Entscheidungsbefugnissen an Grenzen halten, die in der Kommunalverfassung festgelegt sind. Die bedeutendsten Entscheidungen bleiben der Gemeindevertretung vorbehalten. In der Hauptsatzung steht auch, welche Entscheidungen der Oberbürgermeister alleine treffen darf, ohne die Gemeindevertretung einzubeziehen.

In bestimmten Fällen verfügt der Rat allerdings auch über ein Rückholrecht, d. h., er kann die Entscheidung vor Ablauf einer festgelegten Frist ändern oder aufheben. Teilweise darf die Kommunalvertretung den Ausschüssen auch Weisungen erteilen oder Einspruch erheben. Die Sitzungen der Ausschüsse sind zum Teil auch öffentlich, allerdings gibt es hierzu keine einheitliche Regelung. Neben den beratenden und beschließenden Ausschüssen gibt es Pflichtausschüsse und fakultative Ausschüsse. Die Pflichtausschüsse sind durch die Gemeindeordnung vorgesehen. Zu diesen Pflichtausschüssen können je nach örtlicher Tradition und Gemeindeordnung ein Hauptausschuss, ein Finanz- oder ein Personalausschuss gehören. Eine besondere Funktion nimmt der Jugendhilfeausschuss ein, da er als kommunales Verfassungsorgan ein Teil des Jugendamtes ist.

In den Ausschüssen finden oftmals die entscheidenden Fachdebatten unter den Mitgliedern der Gemeindevertretung statt. Angesichts der kommunalen Aufgabenfülle ermöglicht die Ausschussarbeit den ehrenamtlichen Mitgliedern eine Arbeitsteilung und fachpolitische Spezialisierung. Der Ausschuss berät die Gemeindevertretung und ist zusammengesetzt aus deren Mitgliedern sowie aus sachkundigen Bürgern, die von der Gemeindevertretung in die Ausschüsse entsandt werden. Die Besetzung von Ausschüssen erfolgt einvernehmlich oder durch Wahl seitens der Gemeindevertretungen. Dadurch spiegeln sie grob die Mehrheitsverhältnisse der Gemeindevertretung wider. Den Vorsitz in den beratenden Ausschüssen führt der Oberbürgermeister oder eine Stellvertretung. In den Ausschusssitzungen sind Mitarbeiter der Verwaltung anwesend. Außerdem können zu den Ausschusssitzungen Fachleute eingeladen werden, um mit ihrem Fachwissen die Beratungen des Ausschusses zu unterstützen.

Ausschusssitzungen bieten den Mitgliedern der Gemein­devertretung bedeutende Gestaltungsmöglichkeiten; denn in der Regel folgt die Gemeindevertretung den Beschlussempfehlungen ihrer Ausschüsse ohne weitere inhaltliche Auseinandersetzung.

Quellentext

Das Jugendamt

Obwohl der Bürger- oder Oberbürgermeister bei der Gliederung der Verwaltung in Dezernate und Fachbereiche viele Gestaltungsfreiheiten hat, sind die Kommunen in ihrer Aufbauorganisation nicht vollständig frei.

Im Achten Sozialgesetzbuch (SGB VIII) über die Kinder- und Jugendhilfe ist festgelegt, dass jeder örtliche Träger der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe – also die kreisfreien Städte bzw. die Landkreise – ein Jugendamt einrichten muss.

Somit handelt es sich hierbei um eine Pflichtaufgabe der Kommune. Der Gesetzgeber will damit sicherstellen, dass eine zentrale Anlaufstelle sowohl für Erziehungsberechtigte als auch für Kinder und Jugendliche zur Verfügung steht.

Das Recht auf Erziehung und die Aufgaben der Jugendhilfe sind in § 1 SGB VIII festgelegt. Demnach sollen Erziehungsberechtigte bei der Erziehung beraten und unterstützt, Kinder und Jugendliche vor Gefahren geschützt und positive Lebensbedingungen für junge Menschen und Familien geschaffen werden.

Die Jugendämter können in Kommunen unterschiedlich bezeichnet werden (z. B. "Fachbereich Jugend" oder "Amt für Kinder, Jugend und Familie") sowie mit anderen Ämtern oder Fachbereichen zusammengelegt werden. Desweiteren können sie einen von Kommune zu Kommune unterschiedlichen inneren Aufbau haben. Dennoch sind aufgrund der gesetzlichen Verankerung die Existenz, die Aufgaben und die zweigliedrige Organisationsstruktur in jeder Kommune gleich: Das Jugendamt ist in die beiden Teile Jugendhilfeausschuss und behördliche Verwaltung des Jugendamtes unterteilt.

Der Jugendhilfeausschuss
Der Jugendhilfeausschuss plant örtliche Angebote, bei welchen auf aktuelle Problem- und Bedarfslagen reagiert und Vorschläge zur Weiterentwicklung entworfen werden sollen. Er setzt sich wie folgt zusammen:
3/5 sind Mitglieder der Gemeindevertretung und von ihr gewählte Personen, die in der Jugendhilfe erfahren sind;
2/5 sind Mitglieder, die auf Vorschlag von freien Trägern der Jugendhilfe gewählt werden.

Der Jugendhilfeausschuss hat ein Anhörungsrecht. Befasst sich die Gemeindevertretung mit Fragen der Jugendhilfe, soll sie zuvor den Jugendhilfeausschuss anhören. Im Rahmen der von der Gemeindevertretung bereitgestellten Mittel kann der Jugendhilfeausschuss Beschlüsse in Angelegenheiten der Jugendhilfe tätigen. Er hat somit ein Beschlussrecht.

Die Verwaltung des Jugendamtes
Die Beschlüsse des Jugendhilfeausschusses und die im SGB VIII vorgeschriebenen Aufgaben und Leistungen werden von der behördlichen Verwaltung des Jugendamtes umgesetzt. Die Mitarbeiter sind in der Regel sozialpädagogische Fachkräfte. Sie bieten Hilfen nach dem SGB VIII selbst an oder vermitteln diese zum Beispiel durch freie Träger der Jugendhilfe. Die vielfältige Hilfe zeigt sich in folgenden Bereichen:
Förderung und Unterstützung in Form von z. B. Kindertageseinrichtungen und Jugendhäusern;
Beratung und Hilfe etwa durch Erziehungsberatung, Sozialpädagogische Familienhilfe und Heimerziehung (stationäre Jugendhilfe);
Schutz bei einer Inobhutnahme des Kindes und Einschaltung des Familiengerichts, wenn das Kind gefährdet ist.

In den vergangenen Jahren sind die Kosten der erzieherischen Hilfen – insbesondere bei stationären Hilfen – stark angestiegen. Das liegt unter anderem am Zuwachs von Bedarfsgemeinschaften (in denen mindestens ein Mitglied Hartz IV bezieht), dem Zuzug von Zuwandererfamilien und internen Regelungen.

Der Versuch, diese Kostenexplosion einzudämmen, führt zu steigenden Fallzahlen für eine gleichbleibende Anzahl an Fachkräften, sodass unter Zeitdruck und großer Arbeitsbelastung Entscheidungen von großer Tragweite, wie zum Beispiel die Inobhutnahme eines Kindes, getroffen werden müssen. Gleichzeitig wächst der Aufgabenbereich der Jugendämter enorm: Eine veränderte gesellschaftliche Zusammensetzung, veränderte Familienkonstellationen und neue pädagogische Methoden führen immer wieder zu einer Neuausrichtung und Anpassung der Jugendamtsarbeit.

Verwaltungsstruktur des Fachbereichs Jugend und Familie der Landeshauptstadt HannoverVerwaltungsstruktur des Fachbereichs Jugend und Familie der Landeshauptstadt Hannover (© Klaus-Peter Heine)



Quellentext

Selbstverwaltete Jugendzentren

Selbstverwaltung in Jugendtreffs – dies weckt Assoziationen von besetzten Häusern und Revoluzzern, aber wie funktioniert das eigentlich genau, wenn Jugendliche ihre Projekte eigenständig gestalten und somit ihre Prioritäten selbst setzen?
Nach einer [2015 veröffentlichten] Studie des Deutschen Jugendinstituts (DJI) ist Selbstverwaltung nicht klar definiert und lässt einigen Interpretationsspielraum zu. [...] [D]ie Forscher [...] benennen fünf Kriterien: Zum einen soll die Trägerschaft bei den Jugendlichen selbst liegen [...]. Außerdem besteht der Vorstand aus Jugendlichen oder in die Jahre gekommenen Jugendlichen, die das Zentrum gegründet haben. Drittens werden Ablauf und Organisation des Hauses komplett von den Jugendlichen bestimmt. Des Weiteren sind Träger und Einrichtung identisch oder die Einrichtung handelt gegenüber dem Träger, z. B. der Stadt, autonom.

Im Stadt-Land-Vergleich liegen die Landkreise vorn: Hier gibt es mit 27 Prozent einen weitaus höheren Anteil an selbstverwalteten Jugendhäusern als in Städten mit 12 Prozent. Im Westdeutschland der 1970er-Jahre hatten sich auf dem Land die ersten Jugendzentren gegründet, da laut DJI dort die Auswahl und Anzahl der Freizeitangebote schlechter als in den Städten war.

Der Osten überholte den Westen allerdings nach der Wende. Mit 29 Prozent ist der Anteil an selbstverwalteten Zentren dort deutlich höher als mit 17 Prozent im Westen. Nach der Wiedervereinigung nutzten Jugendliche die neuen Freiräume und gestalteten Orte nach ihren eigenen Vorstellungen, so die Studie. Konflikte zwischen Jugendhäusern und politischer Verwaltung gibt es allerdings noch immer. Das Soziale Zentrum Norderstedt (SZ) in der Stadt mit 77.000 Einwohnern vor den Toren Hamburgs ist ein Beispiel. Seinen Anfang nahm es in den frühen 1990er-Jahren durch Hausbesetzungen. Nach dem Wahlerfolg von CDU und FDP im Jahre 2003 wurde der Mietvertrag mit dem Haus nicht verlängert. Es wurde abgerissen, ein Parkplatz entstand. Die Einrichtung überlebte aber, indem sie ihre Aktivitäten in Hamburg fortsetzte, und erhielt 2008 dank eines neuen Konzeptes wieder die Unterstützung der Verwaltung. Als Kulturzentrum gab es Förderungen und ein Haus der Stadt. Zwar noch immer selbstverwaltet, ist das SZ inzwischen also kein klassisches Jugendzentrum mehr. Stattdessen stehen Konzerte oder Flohmärkte allen Generationen offen. Ein Konzept, dass Jugend, Erwachsene und Verwaltung scheinbar gleichermaßen überzeugt, trotz der Schwierigkeiten zwischen dem SZ und der Politik in der Vergangenheit.

"Die offene Kinder- und Jugendarbeit lässt häufig zu wenig Freiraum für die Gestaltung von Jugendräumen und die Übernahme von Eigenverantwortung durch Jugendliche", spricht Anette Reinders (Grüne), Sozialdezernentin in Norderstedt, einen Hauptpunkt des Konflikts an. Statt für sollten Kommunen mit Jugendlichen planen und explizit auf ihre stark veränderten Bedürfnisse eingehen. […]


Jonas Geske, "Treffen der Generationen", in: AKP (Fachzeitschrift für Alternative Kommunalpolitik) 5/2015