Internationale Finanz- und Wirtschaftsbeziehungen

10.11.2017 | Von:
Heribert Dieter

Regulierung der Finanzmärkte

Stark vernetzte Finanzmärkte bergen das Risiko von Krisen. Der Internationale Währungsfonds hat ursprünglich die Aufgabe der Krisenprävention und Krisenbewältigung. Zunehmend sehen sich Schwellenländer aber nicht mehr durch ihn repräsentiert und gründen ihre eigenen Organisationen.

Ein Aktienhändler telefoniert vor den Screens in den Räumen der New Yorker Börse.Welches das richtige Maß ist, um Finanzmärkte zu regulieren, wird in Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit seit jeher diskutiert. Die New Yorker Börse (NYSE) ist die weltweit größte Börse, an der bereits 1792 der Handel mit Aktien beginnt. Händler an der NYSE im September 2017 (© Michael Nagle / Bloomberg via Getty Imageskompliziert)

Die staatliche Regulierung des Finanzsektors hat zwei miteinander konkurrierende Ziele: Zum einen ist es in einer Marktwirtschaft wichtig, dass Kapital für Investitionen möglichst kostengünstig bereitgestellt wird. Gerade im internationalen Wettbewerb sind teure Kredite ein Wettbewerbsnachteil für Unternehmen. Zum anderen ist es das Ziel der Regulierung, Finanzkrisen zu vermeiden.
Beide Ziele stehen in einem Spannungsverhältnis: Eine sehr strenge Regulierung der Finanzmärkte würde dazu führen, dass es keine Finanzkrisen mehr gäbe, allerdings um den Preis einer sehr schwachen Wirtschaftsentwicklung. Eine sehr nachsichtige Regulierung der Finanzmärkte würde die Geschäftstätigkeit beflügeln, allerdings um den Preis häufiger Krisen.

Das richtige Maß der Regulierung wird in Politik und Wissenschaft oft diskutiert und scheint vielen Beobachtern kompliziert zu ermitteln. Einfache Fragen bieten dafür Kriterien: Wer ist dafür verantwortlich, dass Banken vor dem Zusammenbruch gerettet werden? Wer übernimmt die Haftung im Krisenfall? Soll der Staat Banken im Krisenfall erhalten oder – ­wie die Schlosserei um die Ecke – in den Konkurs entlassen?
Lange Zeit wurden Banken in ihrem Heimatland beaufsichtigt. Die Deutsche Bank etwa wurde ausschließlich in Frankfurt von den deutschen Bankaufsichtsbehörden überwacht, operierte jedoch auf sehr vielen Finanzmärkten.

Dies führt zu zwei strukturellen Problemen. Zum einen hat der Finanzsektor in der Vergangenheit die nationalen Behörden immer wieder zu einer laxen Auslegung des bestehenden Regelwerks verleiten können. Die Argumentation war simpel: In anderen Ländern werde weniger streng beaufsichtigt und die Banken stünden im internationalen Wettbewerb. Zudem war die fachliche Nähe zwischen Beaufsichtigten und Aufsehern auf nationaler Ebene und damit eine Rücksichtnahme auf die Geschäftsinteressen der Banken immer größer als auf supranationaler Ebene. Öffentlich bestätigt hat diese Herangehensweise der britische Finanzminister und spätere Premierminister Gordon Brown, der (vor der Finanzkrise) öffentlich hervorhob, in Großbritannien wende man eine lockere Bankenaufsicht ("light touch regulation") an.

Zum anderen hat die Anwendung des Heimatlandprinzips dazu geführt, dass Banken auch aus sehr kleinen Ländern – allen voran Island mit seinen 320.000 Einwohnern – auf ausländischen Märkten sehr aggressiv Marktanteile erobern, im Krisenfall dann aber vom Heimatland nicht gestützt werden konnten. Der Zusammenbruch der drei isländischen Banken hätte zu massiven Verlusten bei ausländischen Sparern geführt, wenn die britischen, deutschen und niederländischen Regierungen nicht ihre Bürgerinnen und Bürger geschützt und deren Verluste ausgeglichen hätten.

In der Wirtschaftsgeschichte hat es zahlreiche Krisen von Finanzinstituten gegeben, die immer wieder einmal in politische Krisen mündeten. In Europa etwa wurden in den vergangenen Jahren viele Regierungen in Krisenstaaten von den Wählerinnen und Wählern abgewählt. Instabile Finanzmärkte sind aber zunächst einmal deshalb gefährlich, weil sie das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in das eigene Wirtschaftssystem untergraben und im Falle von Bankenzusammenbrüchen auch deren Ersparnisse vernichten können.

Quellentext

Das kleine Island dreht ein großes Rad

Island war lange Zeit durch eine geschlossene und stark regulierte Volkswirtschaft gekennzeichnet. Von den 1990er-Jahren an wurden die 320.000 Einwohner des Landes dann mit einer radikalen Liberalisierung der Wirtschaft konfrontiert. Innerhalb weniger Jahre wuchsen drei Banken in explosionsartigem Tempo und hielten Vermögenswerte, die dem Zehnfachen des isländischen Bruttoinlandsproduktes entsprachen. Die drei Banken Glitnir, Landsbanki und Kaupthing setzten auf aggressives Wachstum im Ausland und eröffneten in kurzer Zeit Niederlassungen und Tochtergesellschaften in Großbritannien, den Niederlanden, Deutschland, Skandinavien und Luxemburg. Die isländischen Banken boten hohe Zinssätze, und Sparer ließen sich davon anlocken. Zugleich finanzierte ausländisches Kapital in Island einen Immobilien- und Konsumboom.

Der Zusammenbruch der US-Investmentbank Lehman Brothers bescherte den Inselbewohnern eine unerwartete Wende: Die Banken brachen zusammen, der Wechselkurs der isländischen Krone kollabierte, die Notierungen an den Aktienmärkten gaben drastisch nach, ebenso die Immobilienpreise. Zugleich stiegen Inflation und Arbeitslosigkeit auf Rekordwerte.

Ein Novum war die Entscheidung der isländischen Regierung, lediglich isländische Anleger zu schützen. Die Sparer in Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden gingen zunächst leer aus, wurden aber anschließend von ihren eigenen Regierungen rasch entschädigt. Die drei Regierungen übernahmen rückwirkend Garantien für Banken, auf deren Geschäftstätigkeit sie keinen Einfluss hatten. Die Anleger hatten ihre Anlageentscheidung deshalb getätigt, weil die isländischen Banken höhere Zinsen versprachen. Für das leichtsinnige Geschäftsgebaren der isländischen Banken und das Anlageverhalten der Sparer mussten die Steuerzahler in Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden aufkommen.


Die Auswirkungen von Finanzkrisen bleiben aber selten nur auf eine Volkswirtschaft beschränkt, sondern können auf andere Länder übergreifen. Dies gilt in verstärktem Maße, wenn ausländisches Kapital Übertreibungen in anderen Ländern finanziert hat wie etwa in Irland oder Spanien. Diese Tendenz zu Übertreibungen auf den Finanzmärkten ist seit vielen Jahren wissenschaftlich belegt. Der amerikanische Ökonom Hyman Minsky hat das Phänomen beschrieben: In Phasen der Euphorie neigen Akteure auf den Finanzmärkten dazu Risiken auszublenden und unangemessen großzügige Kredite zu vergeben. Umgekehrt kann die Kreditvergabe in Phasen der Panik komplett zum Erliegen kommen.

Je stärker die Finanzmärkte vernetzt sind, desto wichtiger wird Krisenprävention und Krisenmanagement. Der Internationale Währungsfonds IWF ist die wichtigste internationale Organisation zur Bewältigung dieser Aufgaben.