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12.3.2012

Ideologische Grundlagen und Verfassungsrahmen

Verfassungen als Ergebnis politischer Konfliktlagen

Normative Grundlagen und ideologische Prinzipien sind nicht "als solche" politische Wirklichkeit. Um Wirkungskraft zu entfalten, bedürfen sie der Umsetzung im politischen Leben durch Institutionen und Verfahren. Hierfür setzt in fast allen Staaten die Verfassung den Rahmen. In Demokratien und Republiken, die dem Gedanken der Volkssouveränität verpflichtet sind, sollen Verfassungen eigentlich auch als Ausdruck des Volkswillens angesehen werden können. Hieran haperte und hapert es in der Türkei, obwohl sie seit ihrer Gründung drei Verfassungen hatte und eine vierte in Vorbereitung ist.

Verfassung von 1924

Ein Kernpunkt der kemalistischen Reformen war die Gründung der neuen Republik auf eine Verfassung, die ihrem Wortlaut nach in der europäischen verfassungsrechtlichen Tradition seit der Französischen Revolution (Volkssouveränität und Gewaltenteilung) wurzelte. Gleichzeitig hatte sie die Aufgabe, die ideologische Grundlage des neuen Staates, die kemalistischen Prinzipien, verfassungsrechtlich zu sichern und das politische Leben danach zu gestalten. Da Mustafa Kemal das Führerprinzip verkörperte, sind diese Prinzipien ihrem Wesen nach illiberal und obrigkeitlich-autoritär. Die Verfassung der Republik hatte also trotz des in ihr verankerten Grundsatzes der Volkssouveränität ein "Demokratieproblem".

Das begann sich erst zu ändern, als nach 1946 die CHP infolge der gewandelten internationalen Nachkriegsverhältnisse die Idee eines Mehrparteiensystems akzeptierte. Damit konnten erstmals demokratische Ideen im Rahmen der geltenden Verfassung praktiziert werden. Dies führte allerdings weniger zu einer allgemeinen Verbreitung liberal-demokratischer Grundsätze, sondern in Form der Demokratischen Partei (DP) unter Adnan Menderes zur Ausprägung einer populistischen, konservativ-traditionellen politischen Alternative. Diese machte sich die im politischen System und im Geist der Verfassung angelegten autoritär-obrigkeitlichen Möglichkeiten ebenso zunutze wie bis dahin die CHP.

Verfassung von 1961

Es war ironischerweise der Militärputsch von 1960 gegen das konservativ-bürgerliche Regime der Demokratischen Partei (DP) unter Adnan Menderes, der zu einer neuen, von mehr Liberalität und demokratischem Geist geprägten Verfassung führte. Die putschenden Obristen wollten vor allem eine erneute politische Übermacht nicht-kemalistischer Kräfte verhindern. Die von ihnen mit der Ausarbeitung einer entsprechenden Verfassung beauftragte Verfassunggebende Versammlung, in der neben den Putschisten prominente Rechtsprofessoren den Ton angaben, war der Meinung, dass dies am besten durch die Betonung pluralistisch definierter Grundrechte und deren Sicherung durch ein neu zu schaffendes Verfassungsgericht, die Einrichtung eines Zweikammerparlaments sowie die Stärkung gesellschaftlicher Interessengruppen, wie der Tarifparteien, zu gewährleisten sei.

Zwar hielt auch die Verfassung von 1961 an den ideologischen Prinzipien des Kemalismus fest. Diese wurden aber in einen liberal-demokratischen Rahmen gestellt und somit prinzipiell für eine demokratische Interpretation geöffnet. Artikel 2 brachte das gut zum Ausdruck: "Die Türkische Republik ist ein auf den Menschenrechten und den in der Präambel zum Ausdruck kommenden Grundprinzipien ruhender nationaler, demokratischer, laizistischer und sozialer Rechtsstaat." Die Militärführung sicherte sich ihren in der Einparteienphase noch "natürlich" gegebenen politischen Einfluss durch die Schaffung des Nationalen Sicherheitsrates. Durch ihn wurde die beratende sicherheitspolitische Funktion der Armee verfassungsmäßig untermauert.

Verfassung von 1982

Als Teil der westlichen Staatenwelt konnte sich die Türkei nicht von den politischen Unruhen und Umbrüchen abschotten, die im Gefolge des Vietnamkriegs und der 1968er-Studentenunruhen die USA und Europa erfassten. Insbesondere an den türkischen Universitäten kam es zu einer politischen Radikalisierung. Doch auch im politischen Spektrum meldeten sich radikale Kräfte zu Wort. Obwohl das Militär versuchte, durch eine politische Intervention 1971 wieder "Normalität" herzustellen, wozu vor allem die Verfassung im Sinne einer Stärkung der staatlichen Exekutivgewalt geändert wurde, versank die Türkei gegen Ende der 1970er-Jahre in Teilen in bürgerkriegsähnliche Zustände. Am 12. September 1980 übernahm das Militär erneut die Macht.

Da eine dauerhafte Militärherrschaft für die türkische Generalität nicht in Frage kam, sollten politische Stabilität und die Gewährleistung staatlicher Ordnung durch eine neue Verfassung garantiert werden, die die "liberalen Irrtümer" der 1961er-Verfassung vermied. In einer von der Militärregierung handverlesenen Beratenden Versammlung wurde ab dem 23. Oktober 1981 das neue Dokument erarbeitet. Das letzte Wort dabei behielt sich der Nationale Sicherheitsrat, das heißt die Militärjunta, vor. Der Text wurde nach einer ebenfalls weitgehend vom Nationalen Sicherheitsrat orchestrierten "öffentlichen Diskussion" am 7. November 1982 in einem Referendum mit einer Mehrheit von 91,5 Prozent der Stimmen angenommen.

Die Verfassung von 1982 ist Ausdruck des Interesses der damaligen Militärführung an einer staatlich kontrollierten politischen Stabilität. Als NATO-Mitglied und Staat, der in die Europäische Gemeinschaft strebte, musste die Fassade einer rechtsstaatlichen Demokratie westlichen Zuschnitts gewahrt werden. Gewaltenteilung, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte sind daher konstitutive Bestandteile der Verfassung von 1982. Allerdings wurden die Grund- und Freiheitsrechte durch den Vorbehalt des Artikels 13 dahingehend eingeschränkt, dass sie "zum Schutz der unteilbaren Einheit von Staatsgebiet und Staatsvolk, der nationalen Souveränität, der Republik, der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit der Allgemeinheit, des öffentlichen Interesses, des Sittengesetzes und der öffentlichen Gesundheit" gesetzlichen Beschränkungen unterworfen werden können. Freilich dürfen dabei gemäß Artikel 14 die "Erfordernisse einer demokratischen Gesellschaftsordnung" nicht missachtet werden.

Hinzu kommt, dass die Verfassung stärker als ihre Vorgängerin die in der Präambel aufgeführten kemalistischen Prinzipien als unveränderliche Legitimationsgrundlage der Republik betont: Ein Antrag, sie zu ändern, darf nicht ins Parlament eingebracht werden. Diese "Ewigkeitsgarantie" des Artikels 4 sorgt wesentlich dafür, dass der illiberale Geist der herrschenden Sichtweise dieser Prinzipien staatlicherseits stets als Bremse für unerwünschte demokratische Bestrebungen benutzt werden kann.

Zudem sorgten ebenfalls in der Verfassung enthaltene Übergangsregelungen dafür, dass alle Akte der Militärherrschaft seit dem 12. September 1980 bis zum Zusammentreten einer neuen Nationalversammlung von künftiger juristischer Aufarbeitung verschont blieben. Diese Bestimmung wurde erst knapp dreißig Jahre später mit der per Referendum am 12. September 2010 erfolgten Verfassungsänderung aufgehoben. Außerdem enthielt die Verfassung allgemeinpolitische Betätigungsverbote für die Tarifparteien und begrenzte die Möglichkeiten von Angehörigen des staatlichen Sektors, parteipolitisch aktiv zu werden. Ziel war eine Entpolitisierung der Bevölkerung. Insgesamt war die neue Verfassung von dem Grundsatz geprägt, dass die öffentlichen Interessen Vorrang vor den individuellen Interessen hätten. Anders formuliert hatte nach den Vorstellungen der Verfassungsväter der Bürger für den Staat da zu sein und nicht umgekehrt.

Verfassungsreformen

Als nach der Rückkehr zur zivilen Demokratie die politischen Akteure an Einfluss gewannen, wurden die demokratischen Schwächen des Textes von 1982 und der dadurch in die Wege geleiteten Praxis auch der breiteren politischen Öffentlichkeit bewusst. Der Druck nach Reformen wuchs. Dies wurde besonders im Zusammenhang mit dem EU-Beitrittsprozess deutlich, als die Union beständig die für eine Erfüllung der sogenannten Kopenhagener Kriterien notwendigen Maßnahmen anmahnte. Diese sind ohne erhebliche Änderungen der Verfassung nicht möglich. Nach einem ersten kleinen Schritt im Herbst 1995 erfolgten im Frühjahr 2001 und im September 2010 weitreichende Reformen. Dazwischen gab es immer wieder kleinere Modifizierungen. Sie alle führten zu einer deutlichen Liberalisierung der türkischen Verfassung.

Die Grundfreiheiten und Menschenrechte wurden in vielen Fällen liberaler gefasst und die staatlichen Eingriffsrechte in die Meinungs- und Versammlungsfreiheit, aber auch in die politische Organisationsfreiheit beschnitten. Das Gleichheitsprinzip und der Nichtdiskriminierungsgrundsatz wurden gestärkt. Der politische Einfluss des Militärs wurde vor allem durch eine "Zivilisierung" des Nationalen Sicherheitsrates, eine Reduzierung der Zuständigkeiten der Militärjustiz sowie eine Verstärkung der staatlichen Finanzkontrolle der Militärausgaben deutlich eingeschränkt. Der Einfluss der hohen Justizorgane soll durch Änderungen in der Zusammensetzung des Verfassungsgerichts und des Hohen Richter- und Staatsanwälterates liberalisiert werden. Insgesamt hatten alle seit Ende der 1980er-Jahre erfolgten Änderungen der Verfassung von 1982 das Ziel, den obrigkeitsstaatlichen Grundzug dieses Dokumentes in Richtung offener demokratischer Verhältnisse zu verändern.

Kommt nun eine "zivile" Verfassung?

Das ist immer noch nicht vollständig gelungen und wegen der "Ewigkeitsgarantie" für die kemalistischen Grundlagen der Republik einschließlich der atatürkischen Reformgesetze der 1920er-Jahre wohl auch kaum ohne Einschränkungen möglich. Deshalb hat in den letzten Jahren in der türkischen politischen Öffentlichkeit die Debatte um die Notwendigkeit einer ganz neuen Verfassung an Bedeutung gewonnen. Ein erster, relativ fortgeschrittener Anlauf in diese Richtung wurde von der regierenden AKP allerdings im Herbst/Winter 2007/2008 ohne erkennbare Gründe abgebrochen. Doch wurde das Vorhaben im Oktober 2011 in der Nationalversammlung wieder aufgenommen.

Es dürfte allerdings sehr schwierig werden, die tiefen ideologischen Spaltungen zwischen den Parteien, vor allem in der Kurdenfrage und mit Blick auf das "kemalistische Erbe", zu überwinden und eine weitgehend auf einem gesamtgesellschaftlichen Konsens beruhende Verfassung zu schaffen. Außerdem stellt sich die Frage, wie sehr Ministerpräsident Erdogan noch an dem Projekt interessiert ist, nachdem der von ihm damit auch angestrebte Wandel der Türkei in ein Präsidialsystem aufgrund der mangelnden AKP-Mehrheit im Parlament weniger wahrscheinlich geworden ist. In jedem Fall aber wäre es notwendig, die ideellen Grundlagen der neuen Verfassung nicht mehr in der kemalistischen Revolution, sondern im Text und Geist der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Grundrechtecharta der EU zu verankern.


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