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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 31-32/2003)
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Unilateralismus der USA als Problem der internationalen Politik |
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Jochen Hippler
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I. Unilateralismus in der
US-Außenpolitik |
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Die US-amerikanische Außenpolitik hat zumindest in den letzten Jahrzehnten immer zugleich Elemente von Multi- und Unilateralismus enthalten, und sie hat in Wellenbewegungen zwischen diesen beiden Polen oszilliert, ohne dass sich eine dieser Tendenzen jemals vollständig auf Kosten der anderen hätte durchsetzen können. Die amerikanische Außenpolitik war fast immer zu pragmatisch und zielorientiert, um vom Streben nach ideologischer Reinheit in dieser Frage beherrscht zu werden. Das Mischungsverhältnis zwischen uni- und multilateraler Ausrichtung mochte wechseln, aber beide Politikstränge existierten und existieren bis heute nebeneinander, oft in harmonischer Ergänzung zur Verfolgung der eigenen Interessen, gelegentlich im Konflikt miteinander. Insofern ist die stärkere Betonung des Unilateralismus durch die Bush-Administration kein Bruch mit der Tradition, sondern nur die besondere Betonung eines der beiden grundlegenden Politikansätze. Die Gewichtung multi- und unilateraler Politikelemente erfolgte in der Regel unter Berücksichtigung dreier eng zusammenhängender Faktoren: der Wahrnehmung der eigenen Interessen, dem (innenpolitischen oder internationalen) politischen Kontext - sowohl bezüglich der gesamtpolitischen Rahmenbedingungen als auch spezifischer Sachfragen - sowie der ideologischen Präferenzen der jeweiligen Administration und der außenpolitischen Elite.
In der Zeit der Bipolarität waren die USA auf Verbündete stärker angewiesen als in der heutigen Phase der Unipolarität. Die Sowjetunion war unilateral nicht zu bezwingen, ihr "Zurückrollen" oder ihre "Eindämmung" basierte außer auf der eigenen wirtschaftlichen und militärischen Macht auf dem Aufbau eines umfassenden Systems von Partnern und Verbündeten, die dieses Interesse teilten und sich von der Kooperation mit den USA Vorteile versprachen. In bi- oder multilateralen Systemen können Völkerrecht und andere Regelungsmechanismen, können multilaterale Politikansätze notwendig sein, um Konflikte einzuhegen und zu regulieren.
Nach dem Ende des Kalten Krieges sind die globalen Machtverhältnisse vorläufig geklärt. Die USA haben eine beherrschende Machtstellung im internationalen System erreicht, die von keinem anderen Akteur infrage gestellt werden kann. Multilateralismus, Völkerrecht und andere Formen der Selbsteinbindung erscheinen den USA so weniger als Chance für kooperative Problemlösungen, sondern werden eher als ein Hindernis eigener Interessendurchsetzung und Machtentfaltung gesehen. In der US-Außenpolitik wird so die unilaterale Politikströmung gestärkt, da ihre Plausibilität und ihr Realitätsbezug gestiegen sind. Unilateralismus - nicht in Reinform, sondern als Grundtendenz - ist heute zu einer realistischen Option US-amerikanischer Politik geworden, während dies früher nur in Ansätzen und Teilbereichen (etwa bezogen auf Mittelamerika und die Karibik) der Fall war.
Betrachten wir einige Beispiele konkreter unilateraler Politik. Washington drängt zunehmend auf die strafrechtliche Aburteilung bestimmter Verbrechen (z.B. Völkermord) durch internationale Gerichtshöfe in bestimmten Konflikten, etwa auf dem Balkan. Auch in Bezug auf Saddam Hussein wurde dies in den USA diskutiert. Zugleich allerdings hat Washington die Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs massiv hintertrieben, eine Zuständigkeit für US-Militärpersonal prinzipiell ausgeschlossen und zahlreiche Regierungen unter starken Druck gesetzt, den Strafgerichtshof ebenfalls abzulehnen. Internationale Regelungen sollen in diesem Fall offensichtlich nur dann gelten, wenn es Washington genehm ist - und man selbst denkt nicht daran, sich denselben Mechanismen zu unterwerfen, die man Schwächeren aufzwingt.
Die USA betreiben ebenfalls eine Politik, wichtige internationale Umweltregime zu untergraben oder zu sabotieren, etwa durch ihre Blockadehaltung gegenüber dem Kyoto-Protokoll zur Klimapolitik. Hier ist man lange der Doppelstrategie gefolgt, innerhalb des Verhandlungsmechanismus jede mögliche Verwässerung durchzusetzen, um trotzdem die Gesamtergebnisse abzulehnen und dem Protokoll fernzubleiben. Diese doppelbödige Position hat sich inzwischen noch verhärtet. Zu Kyoto erklärte US-Präsident Bush kurz und bündig: "I will not accept a plan that will harm our economy and hurt our workers."
Gerade der wirtschaftliche Bereich ist ein Sektor, auf dem die USA eine nachdrücklich unilaterale Politik verfolgen. Exemplarisch ist ihre Politik einseitiger Wirtschaftssanktionen gegen zahlreiche Länder. Ein Zusammenschluss von rund 650 US-Firmen, landwirtschaftlichen Vereinigungen sowie Industrie- und Handelskammern, die einseitig gegenüber US-Wirtschaftssanktionen kritisch eingestellt sind, berichtet Ende der neunziger Jahre: "The President's Export Council's latest report on sanctions lists 73 countries subjected to some form of unilateral U.S. sanction as of January 1997. The National Association of Manufacturers' reports that 60 U.S. laws and executive actions were enacted authorizing unilateral sanctions from 1993 through 1996. A Congressional Research Service report from January 1998 cites 125 measures authorizing U.S. unilateral economic sanctions targeting 30 countries."
Bei dieser Politik einer verbreiteten Anwendung unilateraler Wirtschaftssanktionen (multilaterale Sanktionen etwa im Rahmen der UNO sind in diesen Zahlen nicht enthalten) handelt es sich nicht allein um einseitige Maßnahmen Washingtons, sondern diese stehen zugleich im Widerspruch zu Paragraph 32 der Charta über die Wirtschaftlichen und Sozialen Rechte und Pflichten der Staaten (beschlossen von der UNO-Generalversammlung im Dezember 1974) und einem Beschluss der UNO-Generalversammlung von 1989, in der alle Staaten aufgefordert wurden, sich einseitiger Wirtschaftssanktionen zu enthalten. In manchen Fällen ging der US-Kongress bei solchen Sanktionen sogar soweit, das eigene, nationale Recht dem Völkerrecht überzuordnen und beispielsweise Firmen anderer Länder, die in dritten Staaten operieren, mit US-Sanktionen zu bedrohen - etwa europäische oder kanadische Unternehmen, die in Kuba investieren. Die völkerrechtliche Fragwürdigkeit solcher Verfahren liegt auf der Hand.
Im Dezember 2001 brachten die USA die Verhandlungen zur Stärkung der internationalen Biowaffenkonvention zum Scheitern. Dabei ging es vor allem um die Einrichtung verbindlicher Kontrollmechanismen: Während die Bush-Administration öffentlich sehr nachdrücklich auf die Gefahr einer Verbreitung von biologischen Waffen hinweist und besonders deren möglichen Einsatz durch "Schurkenstaaten" und Terrororganisationen betont, weigert sie sich kompromisslos, die eigenen Labore international überprüfen zu lassen - und bringt damit eine umfassende Überprüfung in allen Ländern zum Scheitern. Dies geschah trotz der Anthrax-Anschläge in den USA selbst, welche die Notwendigkeit eines funktionierenden Verifikationsregimes eigentlich unterstrichen haben sollten. Als Gründe wurden unter anderem die "nationale Sicherheit der USA" und wirtschaftliche Erwägungen angegeben. Es stellt sich natürlich die Frage, warum solche Gründe für die USA gelten sollten, für andere Länder aber nicht.
Andere Beispiele sind die Nicht-Ratifizierung des Internationalen Abkommens über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte und anderer, wichtiger Menschenrechtsvereinbarungen, etwa der Internationalen Konvention zur Beseitigung aller Formen der Rassischen Diskriminierung, der Kinderrechtskonvention oder der Anti-Folter-Konvention. Die Liste der Fälle, in denen die USA - im Übrigen seit Jahrzehnten, nicht erst seit Amtsantritt der Bush-Administration - internationale Vereinbarungen und Verträge entweder nicht unterschrieben, nicht ratifiziert oder für sich selbst mit so vielen Einschränkungen versehen haben, dass sie bedeutungslos wurden, könnte fast beliebig verlängert werden. Dies gilt für Abkommen zum Umweltschutz, Rüstungs- und sicherheitspolitische Vereinbarungen, die Weiterentwicklung des Völkerrechts, soweit sie die eigene Handlungsfähigkeit einschränken könnte, den Bereich der Menschenrechte und anderes. In all diesen Bereichen besteht eine Tradition, das eigene Rechtssystem dem Völkerrecht überzuordnen, die nationalen Eigeninteressen auf eine enge Weise auszulegen und zum Maßstab einer Beteiligung am internationalen Rechtswesen zu machen und sich internationalen Regelungen, Regimen und Organisationen gegenüber eher taktisch zu verhalten: Wenn man sich politische Vorteile verspricht, kooperiert man mit ihnen, sonst nicht oder nur unter selbst definierten Einschränkungen. |
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15. März 2010
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