Hintergrund: Bedeutung der Erwerbsteilhabe
Interner Link: Die Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Arbeitsleben hat gesellschaftlich in mehrfacher Hinsicht großes Gewicht. Für den betreffenden Personenkreis selbst ist sie zunächst materiell wichtig: Erwerbsarbeit ist in modernen Gesellschaften die primäre Quelle, um die finanziellen Mittel zu gewinnen, die zur Sicherung des Lebensunterhalts und zur Befriedigung von Konsumbedürfnissen benötigt werden. Ihr materieller Einfluss wirkt aber noch in erwerbsfreien Lebensphasen fort. Zum einen betrifft das Ersparnisse, die erwerbsbiografisch bereits erwirtschaftet wurden und zum anderen insbesondere Ansprüche aus der Arbeitslosen- und Rentenversicherung. Deren Leistungen sind eng an die zurückliegende Erwerbsdauer und bisher erzielten Erwerbseinkommen gekoppelt. Auch immateriell hat Erwerbsarbeit eine immense Bedeutung für die Tätigen, denn sie sorgt für eine feste Zeitstruktur, soziale Kontakte, Selbstbewusstsein und vermittelt Sozial- und Berufsprestige. Sie bindet die Arbeitenden in gesellschaftliche Zusammenhänge ein und lässt bei ihnen die Überzeugung entstehen, Verantwortung für das eigene Leben zu übernehmen.
Die Höhe der Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Behinderung wirkt sich auch auf den Staatshaushalt aus. Sinkt sie, gehen die Wirtschaftsleistung und mit ihr die staatlichen Einnahmen zurück, während die Sozialausgaben zugleich steigen. Durch die Ratifizierung der Interner Link: UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) 2009 in Deutschland steht der Staat zudem normativ in der Pflicht, die volle und gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung an der Gesellschaft und ihren verschiedenen Teilbereichen zu ermöglichen, zu denen nach Art. 27 UN-BRK explizit auch Erwerbsarbeit gehört.
Zu guter Letzt spielt die Beteiligung von Menschen mit Behinderung im Erwerbsleben auch für Betriebe eine große Rolle. Neben Imageaspekten sind sie in der Produktion und für die Erhaltung ihrer Wettbewerbsfähigkeit darauf angewiesen, auch in Zeiten einer Verknappung des Arbeitskräfteangebots und alternder Belegschaften ausreichend qualifiziertes Personal zu finden und im Betrieb zu halten.
Status quo
Die Einschätzungen zur erreichten Teilhabe von Menschen mit Behinderung am Arbeitsleben hängen stark von der gewählten Datengrundlage ab. Behördliche Angaben berücksichtigen z.B. nur Personen, die eine amtlich anerkannte Schwerbehinderung haben bzw. diesem Personenkreis arbeitsrechtlich gleichgestellt sind. Menschen mit schwächer ausgeprägten Einschränkungen oder solche, die von der Beantragung eines Schwerbehindertenausweises absehen, obwohl sie die Voraussetzungen dafür erfüllen würden, werden dort nicht erfasst. Eigens zur Lebenssituation von Menschen mit Behinderung durchgeführte Erhebungen greifen hingegen häufig auf Selbsteinschätzungen zurück, tragen aber auch das Risiko, dass besonders stigmatisierte Gruppen unterrepräsentiert sind, weil sie die Auskunft verweigern.
Bei der Frage der Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Schwerbehinderung verweist die Bundesagentur für Arbeit derzeit auf Zahlen aus dem Jahr 2017. In dem Jahr befanden sich in Deutschland 3,1 Millionen Menschen mit Schwerbehinderung im erwerbsfähigen Alter. Ihre Erwerbsquote belief sich auf 49 % und hat sich damit seit 2005 erhöht (2005 : 41,6 %). Derselben Einrichtung nach befinden sich in Betrieben ab einer Größe von 20 Beschäftigten insgesamt momentan etwa 1,1 Millionen Erwerbstätige, die eine amtlich anerkannte Schwerbehinderung haben. Die Mehrheit von ihnen ist bei privaten Arbeitgebern angestellt (mehr als zwei Drittel). Dafür weisen öffentliche Arbeitgeber einen höheren Anteil von Menschen mit Schwerbehinderung an der Belegschaft auf. Mit 6,4 % liegt der Anteil dort um mehr als das Eineinhalbfache höher als bei privaten Arbeitgebern. Die meisten Beschäftigten mit Schwerbehinderung sind im verarbeitenden Gewerbe (und hier vor allem in der Metall-, Elektro- und Stahlindustrie) sowie im öffentlichen Dienst tätig. Immer noch großes Gewicht, aber zahlenmäßig schon deutlich geringere Bedeutung haben außerdem die Bereiche Handel und Instandhaltung von Kraftfahrzeugen, Pflege und Soziales sowie das Gesundheitswesen (Stand 2020).
Erwerbstätige Menschen mit Behinderung sind zum einen am ersten (allgemeinen) Arbeitsmarkt zu finden, zu dem auch Inklusionsbetriebe gehören. Diese sind nach § 215 SGB IX „rechtlich und wirtschaftlich selbständige Unternehmen oder unternehmensinterne oder von öffentlichen Arbeitgebern […] geführte Betriebe oder Abteilungen zur Beschäftigung schwerbehinderter Menschen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt, deren Teilhabe an einer sonstigen Beschäftigung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt auf Grund von Art oder Schwere der Behinderung oder wegen sonstiger Umstände voraussichtlich trotz Ausschöpfens aller Fördermöglichkeiten und des Einsatzes von Integrationsfachdiensten auf besondere Schwierigkeiten stößt“. In Inklusionsbetrieben beläuft sich der Anteil schwerbehinderter Menschen an der Belegschaft auf 30 % bis 50 %. Daneben spielen insbesondere für Personen, die in stationären Einrichtungen leben, Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) eine wichtige Rolle bei der Einbindung ins Erwerbssystem. Etwa 300.000 Menschen mit Schwerbehinderung sind dort zurzeit beschäftigt. WfbM gehören zum zweiten Arbeitsmarkt. Dieser ist dadurch gekennzeichnet, dass Beschäftigungsverhältnisse durch öffentliche Förderungen geschaffen und aufrechterhalten werden. WfbM bieten auch voll erwerbsgeminderten Personen noch die Möglichkeit, am Arbeitsleben teilzuhaben. Sie dienen auch der Wiederherstellung und Weiterentwicklung der Leistungsfähigkeit ihrer Beschäftigten und sollen einen Wechsel in den ersten Arbeitsmarkt ermöglichen. Letzteres gelingt allerdings nur selten.
Trotz der bereits erzielten Inklusionsverbesserungen haben Menschen mit Behinderung nach wie vor geringere Chancen als Personen ohne Behinderung, am Arbeitsleben teilzunehmen. Ihre Erwerbsquote ist niedriger, die Arbeitslosenquote höher. Sie weisen längere Arbeitslosigkeitsepisoden auf, beziehen häufiger Lohnersatzleistungen, erwirtschaften, wenn sie einer Erwerbsarbeit nachgehen, geringere Erwerbseinkommen und sind seltener in regulären und hochqualifizierten Beschäftigungsverhältnissen zu finden. Die Arbeitslosenquote von Menschen mit Schwerbehinderung beträgt momentan 11,5 % (Stand 2021; Bevölkerung insgesamt: 7 %). Erhebungen, die sich bei der Erfassung von Behinderung nicht nur auf das Vorliegen eines Schwerbehindertenausweises stützen, kommen auf noch größere Differenzen.
Die geringere Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Behinderung gilt im Übrigen nicht nur für den Bereich der abhängigen Beschäftigung. Sie zeigt sich auch bei selbständigen Tätigkeiten. Im Unterschied zur Situation in anderen Staaten spielt die berufliche Selbständigkeit für Menschen mit Behinderung in Deutschland eine geringere Rolle als für andere Bevölkerungsgruppen. Sie hat für diesen Personenkreis auch ein deutlich geringeres Gewicht, wenn es darum geht, Arbeitslosigkeit durch eine Existenzgründung hinter sich zu lassen.
Ursachen
Für den hohen Anteil von Menschen mit Behinderung unter Arbeitslosen und ihre reduzierten Beschäftigungschancen werden in der Fachdebatte verschiedene Gründe diskutiert. Zentral sind dabei die „Kausalitäts-“ und die „Selektivitätshypothese“, die jeweils unterschiedliche Wirkungszusammenhänge in den Blick nehmen. Erstere argumentiert, dass Menschen mit Behinderung überproportional unter Arbeitslosen vertreten sind, weil sich durch die psychischen Belastungen und Verschlechterungen der materiellen Lebensverhältnisse, die mit Arbeitslosigkeit verbunden sind, die gesundheitliche Situation verschlechtert. Die Selektivitätshypothese hingegen betont, dass aufgrund von Flexibilitäts- und Leistungsminderungen, Stigmatisierung oder reduzierten Bewerbungsaktivitäten Beeinträchtigungen gesundheitlicher Art für die schlechteren Erwerbschancen verantwortlich sind.
Insgesamt dominiert in der Debatte über die Erwerbssituation von Menschen mit Behinderung die zweite Hypothese. Hervorgehoben werden dabei vor allem Einstellungsvorbehalte von Arbeitgebern. Sie ergeben sich insbesondere aus dem Verdacht einer verminderten Leistungsfähigkeit, Verfügbarkeit und Flexibilität sowie Bedenken, sich wegen des besonderen Kündigungsschutzes im Bedarfsfall nicht mehr von den Beschäftigten trennen zu können. Hinzu kommt die Unwissenheit über sozialstaatliche Leistungen bzw. die Befürchtung, einen hohen Beantragungsaufwand hierfür betreiben zu müssen. Solche Vorbehalte werden auch in der Öffentlichkeit diskutiert und führen mitunter dazu, dass Bewerber*innen im Stellenbesetzungsverfahren ihre Behinderung verschweigen, womit sie zugleich darauf verzichten, arbeitsrechtliche Ansprüche geltend zu machen. Als weitere Ursachen treten Mobilitätseinschränkungen, das Vorliegen einer Erwerbsminderung und vom Bildungswesen mitverursachte Qualifizierungsdefizite des betreffenden Personenkreises hinzu, sofern die Behinderung noch vor Abschluss der Bildungslaufbahn eingetreten ist. Speziell in hochqualifizierten Beschäftigungssegmenten spielen überdies die insgesamt schlechteren Bildungschancen, die durchschnittlich längeren Studiendauern von Menschen mit Behinderung, ihre häufigeren Studiengangswechsel sowie ein oft schon fortgeschrittenes Lebensalter und längere, stigmatisierende und dequalifizierende Arbeitslosigkeitsepisoden eine Rolle. Auch Selbstexklusion aufgrund von mangelndem Selbstvertrauen, dem Wissen um die schlechteren Arbeitsmarktchancen und Befürchtungen, dass ausgeschriebene Stellen mit individuellen Bedarfen nicht in Einklang zu bringen sind, kann hemmend auf den Arbeitsmarktzugang wirken. Bauliche Barrieren auf dem Weg zur Arbeit und im Betrieb, fehlende behinderungsgerechte Wohnmöglichkeiten in Arbeitsplatznähe sowie eine ggf. unzureichende Gesundheitsversorgung am Wohn- und Arbeitsort sind in diesem Kontext ebenfalls zu nennen. Relevant sind auch die oft schwach ausgeprägten sozialen Netzwerke von Menschen mit Behinderung, die die Stellensuche unterstützen könnten.
Maßnahmen und Instrumente zur Verbesserung der Erwerbsteilhabe
Um die Erwerbschancen von Menschen mit Behinderung bzw. von Behinderung bedrohten Personen zu verbessern, gibt es in Deutschland ein breites Repertoire an sozialstaatlichen Hilfen und Bestimmungen mit zum Teil sehr unterschiedlicher Ausrichtung. Auf betrieblicher Seite reichen sie von Vorschriften zur Beschäftigung und (Wieder-)Eingliederung von Menschen mit Behinderung über die barrierefreie Gestaltung des Arbeitsplatzes und der Arbeitsumgebung bis hin zum Abbau von Einstellungsvorbehalten und Maßnahmen der Beschäftigungsstabilisierung. Auf der Seite der Arbeitnehmer*innen kommen hinzu: Qualifizierungsangebote, Maßnahmen zur Herstellung oder zum Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit, Möglichkeiten zur Einbindung in Sonderbereiche des Arbeitsmarktes und andere Hilfen, mit denen Menschen mit Behinderung die Teilnahme am Arbeitsleben erleichtert werden soll. Häufig werden mehrere Maßnahmen miteinander kombiniert.
Konkret kommt neben den allgemeinen Leistungen der Arbeitsvermittlung, Berufsberatung und Qualifizierung, die nach dem Grundsatz „so normal wie möglich, so spezifisch wie nötig“ auch Menschen ohne Behinderung zustehen, den „Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben“ (§§ 49ff. SGB IX) große Bedeutung zu. Diese umfassen z.B. die Unterstützte Beschäftigung (§ 55 SGB IX), Leistungen der WfbM (§ 56 SGB IX), das Budget für Arbeit (§ 61 SGB IX) oder auch die Bereitstellung von Arbeitsassistenzen (§ 185 SGB IX). Für die Betriebe zentral sind etwa die Probebeschäftigung (§ 46 SGB III), Eingliederungszuschüsse (§ 88 SGB III), die verpflichtende Beschäftigungsquote für Menschen mit Behinderung ab 20 Mitarbeiter*innen (§ 154 SGB IX), der erweiterte Kündigungsschutz (§§ 168-175 SGB IX), das betriebliche Eingliederungsmanagement (§ 167 SGB IX) und die Stufenweise Wiedereingliederung (§ 74 SGB V und § 44 SGB IX). Von Bedeutung sind auch Inklusionsvereinbarungen (SGB 166 SGB IX), mit denen die Teilhabe schwerbehinderter Menschen in Organisationen verbindlich in Form eines Zielvereinbarungssystems geregelt wird und Schwerbehindertenvertretungen (§ 177f. SGB IX) als Ansprechpersonen für Belange von Menschen mit Schwerbehinderung. Die Schwerbehindertenausgleichsabgabeverordnung (SchwbAV) sieht ebenfalls verschiedene Maßnahmen vor, mit denen die Teilhabe von Menschen mit Schwerbehinderung am Arbeitsleben gefördert werden soll, z.B. Hilfen zur Gründung und Erhaltung einer beruflichen Selbständigkeit (§ 21 SchwbAV). Hinzu kommen zeitlich bzw. örtlich limitierte Unterstützungsangebote, die außerhalb des Standardarsenals sozialstaatlicher Leistungen liegen, etwa Mentoring-Programme, Peer-Beratungsangebote oder Coaching-Projekte für Arbeitgeber. Solche Leistungen werden häufig erst in Modellprojekten erprobt, bevor sie Aussicht haben, ins Regelgeschäft überführt zu werden.
Die Chancen, von diesen Vorgaben und Leistungen Gebrauch machen zu können, divergieren zum Teil erheblich. Für Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen, Jobcenterkund*innen und Personen mit Migrationshintergrund etwa sind die Möglichkeiten der Inanspruchnahme vergleichsweise schwach ausgeprägt. Unwissenheit über Leistungsansprüche und Unterstützungsangebote, Schwellen- und Stigmatisierungsängste, Sprachbarrieren sowie Unklarheiten über die institutionellen Zuständigkeiten sind zentrale Gründe hierfür.
Wandel der Arbeitswelt und ihr Teilhabeeinfluss
Veränderungen der Einbindung von Menschen mit Behinderung in Erwerbsarbeit hängen nicht nur von den politischen Ansprüchen und sozialstaatlichen Regelwerken, sondern auch vom Wandel der Arbeitswelt ab. Zu den wichtigsten Veränderungen gehören derzeit die gesellschaftliche Alterung, Digitalisierungsentwicklungen und der mit ihnen einhergehende und durch die COVID-19-Pandemie noch beschleunigte Wandel arbeitsorganisatorischer Arrangements, die sich auch auf die Teilhabechancen von Menschen mit Behinderung auswirken. Seit Langem ist bekannt, dass es angesichts einer schrumpfenden Erwerbsbevölkerung immer wichtiger wird, die Gesundheit und Erwerbsfähigkeit der Beschäftigten zu erhalten und die (Wieder-)Eingliederungschancen von bisher vergleichsweise wenig ins Erwerbssystem einbezogenen Bevölkerungsgruppen zu erhöhen. Hierzu gehören auch Menschen mit Behinderung, die mit dem demografischen Wandel an der Zahl noch zunehmen, wobei psychische Beeinträchtigungen und das gleichzeitige Auftreten mehrerer Behinderungen häufiger werden und daher auch mehr Aufmerksamkeit erhalten. In diesem Kontext haben vor allem Befürchtungen, Fachkräftebedarfe nicht mehr decken zu können, zu Diskursveränderungen geführt, die die Forderung nach verbesserten Teilhabechancen von Menschen mit Behinderung forcieren.
Nicht eindeutig zu beurteilen sind bisher die Folgen des digitalen Wandels, denn dieser schafft zwar neue Möglichkeiten, behinderungsbezogene Einschränkungen zu kompensieren und Unterstützung bei der Teilnahme am Erwerbsleben zu bekommen. Ebenso sorgt er für eine größere Flexibilität bei der Wahl des Arbeitsortes und der Arbeitszeiten. Er erzeugt aber auch neue gesundheitsbezogene Risiken, insbesondere solche, die mit psychischen Belastungen assoziiert sind. Der erweiterte Möglichkeitsraum, den die Digitalisierung bietet, ist für bestimmte Teilgruppen, etwa Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen, zudem weniger vielversprechend als für andere, sodass der Nutzen vermutlich sehr ungleich verteilt ist. Digitale Veränderungen können auch neue Exklusionsgefahren mit sich bringen, insbesondere für Menschen, die den damit einhergehenden Arbeits- und Weiterbildungsanforderungen nicht ohne weiteres gerecht werden können. Denkbar ist ferner, dass Arbeitgeber*innen räumlich entgrenzte Arbeitsoptionen verstärkt einsetzen, um Aufwand für eine bedarfsgerechte Arbeitsplatzgestaltung und -umgebung im Betrieb zu sparen. Dadurch allerdings könnte ein Teil der Belegschaft mit Behinderung systematisch und dauerhaft vom Betrieb separiert werden und neue Ausgrenzungsformen erfahren.
Fazit
Eine hohe Erwerbsbeteiligung von Menschen mit Behinderung ist zunächst für den Personenkreis selbst wichtig, um von den materiellen und immateriellen Vorzügen der Erwerbsarbeit profitieren zu können. Aber auch für den Staat und die Betriebe ist sie normativ und wirtschaftlich bedeutend. Bislang haben Menschen mit Behinderung aber nur unvollkommen am Arbeitsleben teil. Eine Reihe von sozialstaatlichen Regelungen und Hilfen trägt zwar dazu bei, ihre Erwerbschancen zu verbessern, allerdings kommen sie nicht allen Teilgruppen gleichermaßen zugute. Gleiches gilt für die Veränderungen der Arbeitswelt, die Menschen mit Behinderung neue Perspektiven am Arbeitsmarkt eröffnen, sie aber auch mit neuen Exklusionsrisiken konfrontieren. Die Chancen und Risiken dieser Entwicklungen im Erwerbsleben sind für sie daher ambivalent. Teilhabechancen aktiv zu gestalten bedeutet vor diesem Hintergrund u.a., Maßnahmen und Regelungen an neue Erfordernisse der Arbeitswelt anzupassen, sodass Teilhabemöglichkeiten erweitert und Exklusionsgefahren für Menschen mit Behinderung minimiert werden, und dies im Einklang mit den Anforderungen der UN-BRK.