Autos, Waschmaschinen, Mobiltelefone, Fotovoltaikanlagen, aber auch Rüstungsgüter funktionieren nicht ohne Halbleiterbauelemente (Mikrochips), und ihre Anzahl pro Gerät nimmt ständig zu. Ein Mobiltelefon enthält beispielsweise rund 50 verschiedene Chips, ein Fernseher 100. In einem Verbrennerauto sind etwa 600, in einem Elektroauto schon mehr als doppelt so viele Mikrochips eingebaut.
In den USA wurden sie Ende der 1950er Jahre entwickelt. In Serie wurden Mikrochips, die mehrere Transistoren auf kleinstem Raum verdrahten, ab Anfang der 1960er Jahre vor allem von den Firmen Texas Instruments und Fairchild Semiconductor produziert. Bereits zum frühen Wachstum der Halbleiterindustrie trug wesentlich bei, dass die US-Regierung Hauptabnehmer integrierter Schaltkreise war, die vor allem in der Rüstungsindustrie und in der Raumfahrt benutzt wurden.
1968 eröffnete Texas Instruments seine erste Chip-Produktion in Taiwan. Fortan verschob sich das Gewicht der Fertigung in Richtung Asien. Zunächst verlagerten US-amerikanische Hersteller aufgrund niedrigerer Lohnkosten Teile der Chip-Produktion nach Südostasien. Später haben Länder wie Taiwan und Südkorea durch eine kluge Industriepolitik ihre Kompetenzen von einfachen Montagearbeiten zur technologieintensiven Gesamtproduktion erweitert. Dass dies im Bereich der Halbleiterproduktion möglich war, wurde durch vertiefte Sicherheitsbeziehungen mit den Vereinigten Staaten flankiert. Mit der wirtschaftlichen Öffnung unter Deng Xiaoping kam mit China ein weiterer mächtiger Akteur aus Asien dazu.
Derzeit entfallen gut 70 Prozent der weltweiten Halbleiterproduktion auf Taiwan, Südkorea, China und Japan. Die Produktion von Halbleiterchips in sogenannten Foundries – Betriebe, die in Auftragsfertigung Chips für andere Halbleiterunternehmen herstellen – konzentriert sich in Taiwan, dessen Anteil an der weltweiten Foundry-Kapazität im Jahr 2020 bereits bei 63 Prozent lag.
Risiken der Globalisierung und der Geopolitik
In der Corona-Pandemie kam es zu vielfältigen Unterbrechungen der Lieferungen aus Asien. Vor den Häfen in China und Taiwan stauten sich die Containerschiffe. Knapp wurden auch Chips – und das hatte negative Auswirkungen auf die Produktion unter anderem von Autos in Europa und Computern in den USA. Die jahrelang ausgezeichnet funktionierende internationale Arbeitsteilung mit einer starken Konzentration der Chip-Produktion in Asien und den dadurch günstigen Kosten für alle Abnehmer kam ins Stocken.
Als die Corona-Krise überwunden war, saß die Angst der Unternehmen vor erneuten Unterbrechungen der so wichtigen Lieferketten tief und wurde von den zunehmenden politischen Spannungen zwischen China und Taiwan sowie China und den USA weiter geschürt. Geopolitische Auseinandersetzungen haben in den vergangenen Jahren weltweit zugenommen. Der Angriff Russlands auf die Ukraine und die Konflikte im Nahen Osten bergen die Gefahren weiterer Handelseinschränkungen. Aber nicht nur die Geopolitik, sondern auch Havarien, die technisch oder durch Naturkatastrophen ausgelöst werden können, erhöhen das Risiko von Lieferstopps. Dabei hatte sich im Zuge der Globalisierung die lean production (englisch für schlanke Produktion, eine Fertigung mit Vorprodukten ohne teure Lagerhaltung) bereits weit durchgesetzt. In einer durch Handelsströme eng verbundenen Welt entsteht so ein systemisches Risiko: Kleine Veränderungen an einer Stelle können sich rasch ausbreiten und weltweit zu unvorhersehbaren Wirkungen führen.
Unternehmen, die im internationalen Wettbewerb stehen, müssen der Unterbrechung globaler Lieferströme und dem Ausfall zentraler Zulieferer etwas entgegensetzen. Sie können nicht riskieren, dass sie auch nur für kurze Zeit von wichtigen Vorprodukten abgeschnitten sind, vor allem dann nicht, wenn ihre Wettbewerber weiterhin Zugriff darauf haben.
Gegen einige Risiken können sich Unternehmen versichern, etwa gegen Kreditausfälle, kleinere technische und natürliche Schäden. Gegen größere Risiken der Verzögerung oder des Ausfalls von wichtigen Zulieferungen müssen sie andere Gegenmaßnahmen ergreifen. Dazu zählen etwa Lagerhaltung, Insourcing, Diversifizierung und Nearshoring.
Durch Lagerhaltung wichtiger Vorprodukte können Unterbrechungen der Lieferungen wenigstens zeitweise abgepuffert werden.
Beim Insourcing werden zuvor aus dem Unternehmen an Externe ausgelagerte Aufgaben, Funktionen und Prozesse wieder eingegliedert. Damit gewinnt das Unternehmen die Kontrolle über größere Teile der Wertschöpfungskette zurück.
Mit der Diversifizierung der Zulieferer steigt die Wahrscheinlichkeit, dass beim Ausfall eines Lieferanten andere in die Bresche springen können. Das Potenzial höherer Gewinne durch größere Produktionsmengen kann so aber nicht voll ausgeschöpft werden.
Schließlich gibt es auch die Möglichkeit, das Risiko zu verringern, indem beim Offshoring betriebliche Aktivitäten nicht in weit entfernte Länder (aus deutscher Sicht etwa nach Asien) sondern ins nahegelegene (Nearshoring) und politisch nahestehende (Friendshoring) Ausland zurückverlagert werden.
Mit diesen Maßnahmen der Risikovorsorge steigen allerdings auch die Kosten der global tätigen Unternehmen. Potenzielle Vorteile, die Unternehmen durch hohe Produktionsmengen haben (Skalenvorteile), werden verschenkt. Im internationalen Wettbewerb können aber nur diejenigen Unternehmen bestehen, die bei gewachsenen Risiken die geringsten Kosten zu tragen haben. Kurzfristig wären dann immer die Unternehmen im Vorteil, die keine Risikovorsorge einpreisen.
Stunde der Industriepolitik
Die Politik hat ein Interesse daran, dass die eigenen Unternehmen im weltweiten Wettbewerb mithalten können. Dabei muss nicht nur vermieden werden, dass unterbrochene internationale Lieferketten zu Produktionsausfällen und schließlich zu geringeren Marktanteilen führen. Angesichts zunehmender geopolitischer Spannungen muss die Versorgung der eigenen Volkswirtschaft mit strategischen Gütern gesichert sein. Bei solchen Gütern bestehen entweder hohe Abhängigkeiten von wenigen ausländischen Lieferanten und eine geringe Ersetzbarkeit (etwa Erdgas oder Mikrochips) oder sie sind für gesellschaftliche Ziele wie die nationale Sicherheit (Rüstungsgüter) und die Versorgung der Bevölkerung (beispielsweise mit Medikamenten und Impfstoffen) essenziell.
Der Staat kann die eigenen Unternehmen in Zeiten von Krisen und Knappheiten, in denen die Preise für Vorleistungen stark ansteigen, mit Preissubventionen unterstützen, wie es in Deutschland etwa in Folge der Energiekrise nach dem Überfall Russlands auf die Ukraine geschah. Er kann aber auch die dauerhafte Subventionierung vermeiden, wenn er eine Veränderung der Wirtschaftsstruktur zur Verminderung der Abhängigkeit von ausländischen Lieferungen unterstützt. Dabei haben allerdings nur große Länder oder Länderverbünde wie die EU die Chance, solche Ziele der höheren Eigenversorgung mit strategischen Gütern zu verfolgen. Zwei wichtige neue industriepolitische Instrumente kommen dabei auf EU-Ebene zum Einsatz, der Chips Act und das IPCEI-Programm.
Mit dem europäischen Chips Act, der im September 2023 in Kraft trat, will die EU Investitionen in die Halbleiterindustrie mobilisieren. Bis 2030 sollen die eigenen Produktionskapazitäten von bislang 10 Prozent auf 20 Prozent des Weltmarkts steigen. Da gleichzeitig eine Verdopplung der weltweiten Nachfrage erwartet wird, müssten sich die europäischen Halbleiter-Produktionskapazitäten also vervierfachen. Mit dem Chips Act werden unter anderem staatliche Beihilfen für den Aufbau von Produktionskapazitäten in der Halbleiterfertigung ermöglicht, wenn es sich um Fertigungsstätten handelt, die in dieser Form noch nicht in der EU existieren (first-of-a-kind-facility). Damit werden die generell strengen Beihilferegeln der EU für private Investitionen in der Halbleiterindustrie aufgeweicht.
Allein die deutsche Bundesregierung hat angekündigt, 20 Milliarden Euro Förderung für die Halbleiterindustrie im Rahmen des EU Chips Act bereitzustellen. So konnten die Neuansiedlungen und Standortentscheidungen von Intel in Magdeburg (Projektkosten 30 Milliarden Euro), ZF/Wolfspeed im Saarland (3 Milliarden Euro) sowie Infineon (5 Milliarden Euro) und der Taiwan Semiconductor Manufacturing Company (10 Milliarden Euro) in Dresden verkündet werden.
Auch die USA stellen im Rahmen ihres Chips and Science Act aus dem Jahr 2022 Subventionen in Höhe von 39 Milliarden US-Dollar bis 2031 für den Bau neuer Fertigungsstätten in Aussicht. Hinzu kommen rund 24 Milliarden US-Dollar Steuergutschriften auf Halbleiterinvestitionen. Sowohl in Europa als auch in den USA lassen sich diese Subventionen für Investitionen in Chipfabriken als sicherheitspolitische Versicherungsprämie interpretieren. Bis 2030 geht es vor allem darum, den Zugriff der einheimischen Industrie auf eine ausreichend große Menge von Mikrochips der aktuellen Technikgenerationen zu gewährleisten.
Zudem muss gesichert werden, dass der Strom der Innovationen nicht versiegt und diese schneller in die Anwendung gelangen. Um den Weg von der Forschung bis zur Anwendung in der Produktion zu verkürzen, hat die EU im Rahmen der gemeinsam geregelten staatlichen Beihilfen ein weiteres Instrument entwickelt. Mit den Important Projects of Common European Interest (IPCEI) wird den Mitgliedstaaten die Kofinanzierung von großen, grenzüberschreitenden Projekten für bahnbrechende Innovationen bis hin zur ersten gewerblichen Nutzung erlaubt. Das heißt, neben der schon lange zulässigen Forschungsförderung ist nun auch eine Förderung der Unternehmensinvestitionen in die Produktionsanlagen möglich. Bislang wurden im Bereich der Mikroelektronik zwei solcher Großvorhaben genehmigt:
Im Dezember 2018 hatte die EU-Kommission das erste IPCEI zur Unterstützung von Forschung und Innovation im Bereich Mikroelektronik mit einem Fördervolumen von bis zu 1,9 Milliarden Euro genehmigt. Erwartet wurden private Investitionen in Höhe von 6,5 Milliarden Euro. An dem Vorhaben nahmen 29 Unternehmen und zwei Forschungseinrichtungen aus fünf Ländern teil.
Im Juni 2023 wurde ein zweites IPCEI im Bereich Mikroelektronik und Kommunikationstechnologien genehmigt, an dem 14 Mitgliedstaaten mitwirken. Daran beteiligen sich 56 Unternehmen, darunter kleine und mittlere Unternehmen (KMU) und Start-ups, die insgesamt 68 Vorhaben durchführen. Die Mitgliedstaaten werden bis zu 8,1 Milliarden Euro an öffentlichen Mitteln bereitstellen, um weitere 13,7 Milliarden Euro an privaten Investitionen zu mobilisieren.
Das neue Instrument der IPCEI, das auch in anderen Hightech-Bereichen wie Batterietechnik und Produktion von grünem Wasserstoff genutzt wird, befindet sich in der Experimentierphase. Es ist daher noch zu früh, um seine Wirksamkeit zu bewerten. Angesichts der Herausforderungen an die Innovationskraft in der Transformation zu einer klimaneutralen, digitalen Wirtschaft und der geopolitischen Risiken geht es aber nicht mehr um die Frage, ob solche industriepolitischen Instrumente genutzt werden, sondern wie sie gestaltet sein müssen, um zu den politischen Zielen beizutragen und gleichzeitig den Innovationswettbewerb um die besten Chips aufrecht zu erhalten.
