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26.5.2002 | Von:
Frank Decker

Mehr Demokratie wagen: Die Europäische Union braucht einen institutionellen Sprung nach vorn

IV. Abschnitt

Das Problem der Mehrheitsentscheidungen verweist auf den eigentümlichen Charakter der europäischen Integration, die sich zum Teil unter "intergouvernementalen", zum Teil unter "supranationalen" Vorzeichen vollzieht. Im ersten Fall firmiert die EU als ein Verhandlungssystem gleichberechtigter Staaten, deren Interessenvertretung durch die jeweiligen Regierungen nach nationalen Gesichtspunkten erfolgt. Im zweiten Fall stehen funktionale Interessengesichtspunkte im Vordergrund, die von gemeinschaftlichen Institutionen in den Entscheidungsprozess eingebracht werden. Die Verquickung beider Integrationsformen macht den Kern des europäischen Demokratiedefizits aus. Würde sich die Europäisierung allein als Zusammenarbeit der Regierungen darstellen, stünden die Reichweite der Integration wie auch die Entscheidungsinhalte selbst weiterhin unter dem Zustimmungsvorbehalt der Mitgliedsstaaten. Die Kontrolle dieses Prozesses durch die nationalen Parlamente und die Öffentlichkeit bliebe im Prinzip gewährleistet. Im Zeichen der Supranationalisierung drohen diese Bedingungen abhanden zu kommen: Die Verflechtung von nationaler und europäischer Gesetzgebung, die ein Kennzeichen der fortschreitenden Integration ist, degradiert die Mitgliedsstaaten heute immer mehr zu Befehlsempfängern des europäischen Entscheidungssystems. Die Einführung der Mehrheitsabstimmungen im Ministerrat hat das daraus entstehende Legitimationsproblem allenfalls verschärft, nicht aber im eigentlichen Sinne hervorgerufen.

Vor diesem Hintergrund ist es verständlich, dass die nationalen Regierungen ihre Kontrolle über den Integrationsprozess soweit wie möglich erhalten wollen. Dabei profitieren sie davon, dass sich die europäischen Entscheidungsabläufe aufgrund ihrer Intransparenz und inhaltlichen Komplexität von der "Heimatfront" gut abschirmen lassen. Der supranationale Kompetenztransfer gibt den Regierungen nicht nur die Chance, innenpolitische Versäumnisse mit dem Verweis auf Europa zu entschuldigen; er gestattet es auch, Beschlüsse der EU in die nationale Politik zu "reimportieren", die dort wahrscheinlich nicht durchsetzbar gewesen wären. Die nationalen Parteien, Verbände, das Parlament und die Öffentlichkeit, die das innenpolitische Geschehen stark prägen und dessen demokratische Qualität verkörpern, werden damit zu den Hauptverlierern der Europäisierung.

Wenn die Möglichkeit einer mittelbaren Legitimation der europäischen Politik (über die Mitgliedsstaaten) versperrt ist, muss die Legitimation dort besorgt werden, wo die Entscheidungsprozesse tatsächlich stattfinden - in den europäischen Institutionen selbst. Auch hier haben die Regierungen jedoch kein rechtes Interesse an einer demokratischen Fortentwicklung gezeigt, um ihre eigenen Kreise vor lästiger Konkurrenz zu schützen. So wurde die Kommission vom Ministerrat zuletzt immer mehr an den Rand gedrängt, während das Europäische Parlament - das einzige direkt gewählte Organ der Gemeinschaft - seine Mitwirkungsrechte in der Vergangenheit mühsam erkämpfen musste. Heute weiß man, dass schon die Einführung der Direktwahlen im Jahre 1979 keineswegs nur hehre demokratische Absichten verfolgte. Ihr Hauptzweck lag vielmehr darin, die gleichzeitig betriebene Einrichtung des Europäischen Rates der Staats- und Regierungschefs legitimatorisch abzusichern - jenes Gremiums also, das seither zur wichtigsten Instanz der europäischen Politik avanciert ist.

Im Rückblick auf die Geschichte der Integration wird deutlich, dass die "intergouvernementalen" Strukturen der Gemeinschaft das Zusammenwachsen in vielen Bereichen eher erleichtert als erschwert haben. Ob die Fortschritte des Binnenmarkt- und Maastricht-Prozesses in einem voll demokratisierten Entscheidungssystem erreichbar gewesen wären, ist zweifelhaft. Einige Staaten, darunter die Bundesrepublik, sind sogar soweit gegangen, ihrer Bevölkerung die nachträgliche Bestätigung der bereits beschlossenen Verträge zu verweigern, um jede Eventualität einer Ablehnung zu vermeiden. Dieselbe Ambivalenz weist das von den integrationsfreundlichen Kräften empfohlene Konzept der flexiblen oder abgestuften Integration auf, das eine engere Zusammenarbeit einzelner Mitgliedsstaaten in bestimmten Politikfeldern ermöglichen soll. So nützlich diese auch sein mag, die Dynamik des Einigungsprozesses im Ganzen zu verstärken, so birgt sie doch die Gefahr, dass die EU damit noch weiter auf die Bahn des Intergouvernementalismus gedrängt wird, die aus demokratischer Sicht in eine Sackgasse mündet.