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26.5.2002 | Von:
Frank Decker

Mehr Demokratie wagen: Die Europäische Union braucht einen institutionellen Sprung nach vorn

VI. Abschnitt

Wie sind - gemessen daran - die Chancen einer weiteren Parlamentarisierung zu bewerten? Am besten stehen sie zweifellos im ersten Punkt. Die Forderung nach mehr Entscheidungsrechten für das Parlament gehört fast schon zur normalen Begleitmusik europäischer Gipfeltreffen. Da die Abgeordneten den Staats- und Regierungschefs gegenüber keineswegs machtlos sind (sie müssen z. B. der geplanten Osterweiterung zustimmen), werden sich diese einer Ausweitung der parlamentarischen Befugnisse auch nicht einfach verweigern können. Eine gesetzgeberische Gleichstellung des Parlaments liegt also auf lange Sicht durchaus im Bereich des Möglichen.

Schwieriger verhält es sich mit dem zweiten Punkt. Die Vereinheitlichung des Wahlsystems und eine proportionale Sitzzuweisung setzen im Grunde voraus, was sie erst schaffen wollen, nämlich den supranationalen Charakter der Europawahlen. Um diesen ist es aber, wie an den niedrigen Wahlbeteiligungen abgelesen werden kann, schlecht bestellt. Nach wie vor sind es die um die Erlangung der Regierungsmacht geführten nationalen Parlamentswahlen, denen das Hauptinteresse von Wählern und Parteien gebührt. Weil die Regierungen innerhalb der EU eine zentrale Rolle spielen, entbehrt dieser Vorrang nicht der europäischen Logik. Für die Wahlen zum Europäischen Parlament hat er freilich die völlige Unterordnung unter den nationalen Parteienwettbewerb zur Folge. Eine Legitimation der supranationalen Institutionen kann daraus nicht erwachsen.

Hier liegt zugleich der Grund dafür, warum die Parlamentarisierungsstrategie in ihrem dritten Punkt - der Kreation einer verantwortlichen Regierung - zum Scheitern verurteilt ist. Dass die Staats- und Regierungschefs nur ungern bereit sein werden, ihr Bestellungsrecht der Kommission an das Parlament abzutreten, ist eine Sache. Eine andere, wichtigere Sache ist, dass es der Gemeinschaft an einem funktionierenden demokratischen Unterbau fehlt, der eine solche Regierung hervorbringen und legitimieren könnte. Weil es einen gemeinsamen öffentlichen Adressaten der europaweiten Willensbildungsprozesse nicht gibt, bleiben die Institutionen der Interessenvermittlung (Parteien, Verbände und Medien) ganz oder überwiegend der nationalen Sphäre verhaftet. Eine parlamentarisch verantwortliche Kommission würde die bestehenden Strukturen der europäischen Politik daher zwangsläufig überfordern.

Wenn das parlamentarische Modell für die EU ungeeignet ist, heißt das nicht, dass die künftigen Straßburger Abgeordneten auf Macht und Einfluss verzichten müssen. Bei genauerem Hinsehen dürfte eher das Gegenteil der Fall sein: Solange das Europäische Parlament die Regierung (Kommission) nicht "kreiert", wie in einem parlamentarischen System üblich, kann es dieser relativ unbefangen gegenübertreten. Im Vergleich der legislativen Funktionen schneidet das Europaparlament schon heute zum Teil besser ab als die meisten nationalen Parlamente, denen die Exekutiven als Gesetzgeber weitgehend den Rang abgelaufen haben. Die schwach ausgeprägten Loyalitätsbeziehungen zwischen Parlament und Kommission in der EU erinnern insoweit an das präsidentielle System der USA, wo die vergleichsweise starke Stellung des Kongresses im Gesetzgebungsprozess ebenfalls auf seiner formellen Unabhängigkeit von der Exekutive gründet. Angesichts dieser Parallele und den Aporien einer parlamentarischen Strategie ist es verwunderlich, dass die Chancen des präsidentiellen Modells für Europa bislang kaum gesehen worden sind. Dabei eröffnet gerade dieses Modell einen gangbaren Weg der Demokratisierung.

Die präsidentielle Strategie sieht vor, die Verantwortlichkeit der Regierung dadurch zu gewährleisten, dass die Exekutivspitze - im Falle Europas also der Kommissionspräsident - in einem eigenen Wahlakt unmittelbar vom Volk bestimmt wird. Statt sie wie im parlamentarischen System miteinander zu verschränken, würde die Legitimation von Parlament und Regierung in diesem Falle getrennt besorgt: Das Parlament wäre auf die Funktion einer Legislative beschränkt, und die Regierung könnte von der Volksvertretung nicht abberufen werden - zumindest nicht aus politischen Gründen. Die Direktwahl des Kommissionspräsidenten wäre zwar ein gewaltiger Reformschritt, würde aber an der Grundstruktur des vorhandenen Systems zunächst nichts ändern. Insbesondere auf der parlamentarischen Seite bliebe alles beim Alten: Das Europäische Parlament könnte sich als Volksvertretung weiter demokratisieren (durch ein einheitliches und gleiches Wahlrecht), seine Gesetzgebungsbefugnisse im Verhältnis zum Ministerrat ausbauen und auch seine bisherigen Kontrollrechte gegenüber der Kommission behalten. Letzteres gilt vor allem für das Recht, die Kommissionsmitglieder vor ihrer Ernennung zu bestätigen, das ein typisches Element der Gewaltenverschränkung darstellt und in ähnlicher Form auch in den USA anzutreffen ist. Ein politischer Gleichklang zwischen den Organen, der die Abgeordneten zur Einhaltung der Partei- und Fraktionsdisziplin verpflichten würde, wäre in einem solchen System nicht erforderlich.

Auf der anderen Seite würde von der Direktwahl ein bedeutender Demokratisierungsschub ausgehen. Die auf europäischer Ebene bisher nur lose verbundenen Parteien wären genötigt, sich nationübergreifend auf einen gemeinsamen Kandidaten zu verständigen und mit einem personellen und programmatischen Gesamtangebot in den Wahlkampf zu ziehen. Dies hätte zum einen den Vorteil, dass über die Vergabe wichtiger Ämter nicht mehr allein im Kreis der Regierungschefs oder Ratsmitglieder entschieden würde. Zum anderen würde es die Parteien zwingen, die Wahlen ausschließlich um europäische Themen und Personen zu führen, statt wie bisher nationale Aspekte in den Vordergrund zu schieben; die Folge wäre ein höherer Mobilisierungsdruck, der das Zusammengehörigkeitsgefühl in Europa stärken, die Entwicklung eines supranationalen Parteiensystems vorantreiben und sich natürlich auch auf die weiterhin stattfindenden Wahlen zum Europäischen Parlament auswirken würde.

In einer programmatischen Rede vor dem belgischen Parlament hat Joschka Fischer den Direktwahlvorschlag unlängst aufgegriffen und als denkbare Reformalternative ins Spiel gebracht. Fischer ließ allerdings offen, ob er den Schwerpunkt einer künftigen europäischen Regierung eher bei der Kommission oder beim Rat angesiedelt sieht - im letzteren Fall würde die Direktwahl wenig Sinn ergeben. Auch die Überlegung des Außenministers, das Europäische Parlament um eine zweite Kammer zu erweitern und diese mit Vertretern aus den nationalen Parlamenten zu besetzen, zeugt nicht gerade von einem schlüssigen institutionellen Gesamtkonzept. Dennoch hat Fischer der Debatte einen wichtigen Anstoß gegeben. Das verbreitete Unbehagen an Europa lässt einen weiteren Aufschub der Demokratisierung nicht mehr zu. Mit welchem Ziel und in welcher Form dies geschehen soll, darüber gilt es in der Öffentlichkeit und den Parteien verstärkt zu streiten. Ohne den Druck ihrer Wähler werden sich die Staats- und Regierungschefs zu nennenswerten Reformen kaum bereit finden. Es ist höchste Zeit, sie auf diesen Weg zu zwingen.