Die umweltpolitische Verantwortung der Gemeinden
Ein wirksamer Schutz der Umwelt muß direkt an der „Verschmutzungsquelle“ ansetzen -Infolge der Agglomeration von Industrie und Wohnbevölkerung wird eine Vielzahl von Umweltbelastungen in den städtischen Regionen verursacht. Belastungen der natürlichen Umwelt und der menschlichen Gesundheit vor Ort rufen Betroffenheit der Bürger hervor: „Umweltprobleme gibt es, solange Menschen in Städten Zusammenleben.“ Daraus ergibt sich, daß die Gemeinden im Bereich des Umweltschutzes in besonderer Weise gefordert sind; und zwar nicht nur zur Lösung lokal begrenzter Um-weltprobleme. Auch eine wirksame nationale und internationale Umweltpolitik ist ohne den Beitrag der Gemeinden nicht denkbar. Läßt sich daraus eine „geborene Zuständigkeit“ der Kommunen für den Umweltschutz ableiten? Mit dem Hinweis auf eine althergebrachte kommunale Verantwortung in Bereichen, die heute gemeinhin der Umweltpolitik zugerechnet werden (vor allem die Abfallbeseitigung und Abwasserentsorgung), wird diese Frage in jüngerer Zeit häufig bejaht Dem widerspricht jedoch, daß der kommunalen Ebene in Darstellungen und Analysen der Umweltpolitik lange Zeit wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Das 1983 erschienene, bis heute als Standardlehrbuch geltende Werk von Hartkopf/Bohne beispielsweise erwähnt die Kommunen als „Akteure der Umweltpolitik“ eher beiläufig — unter der Überschrift „Länderebene“ — als vollziehende Instanzen der Umweltschutzgesetze Umweltschutz wurde als staatliche Aufgabe verstanden, was auch in der kommunalpolitischen Praxis seinen Niederschlag fand in der weitgehenden Vernachlässigung eines aktiven Umweltschutzes seitens der Gemeinden bis weit in die siebziger Jahre. Umweltschutzinvestitionen waren eben „keine Vorzeigeobjekte politischer Aktivität, mit denen sich kommunalpolitische Eh-ren erringen ließen . . Selbst in den etablierten gemeindlichen Aufgabenbereichen der Abwasser-und Abfallentsorgung waren kommunale Verweigerungsstrategien gegenüber Versuchen staatlicher Behörden, die Gemeinden zur Erfüllung ihrer gesetzlich definierten Verpflichtungen zu bewegen, eher die Regel denn die Ausnahme
Nicht zuletzt infolge des wachsenden Einflusses von Bürgerinitiativen und grünen Wählergruppierungen ist die Zeit der generellen Vernachlässigung des Umweltschutzes in der Kommunalpolitik vorbei. Eine erfolgreiche Gestaltung kommunaler Wahlkämpfe ist heute ohne die Heraushebung der ökologischen Kompetenz der jeweiligen Kandidaten beinahe undenkbar. Der Politisierung des Umweltschutzes auf kommunaler Ebene aufgrund der gewachsenen Sensibilität und Protestbereitschaft der Betroffenen entspricht eine Tendenz zur Kommunalisierung der Umweltpolitik auch und gerade angesichts lokal übergreifender Bedrohungen der Umwelt. Als Beispiel sei nur an die von Bundespolitikem aller Parteien hervorgehobene kommunale Verantwortung für eine verbesserte Abwasser-reinigung angesichts von Algenmassenentwicklung und Robbensterben in Nord-und Ostsee erinnert
Mit der prinzipiellen Aufnahme der Gemeinden in den Kreis der Träger der Umweltpolitik ist jedoch noch wenig über ihre wirklichen Gestaltungsmöglichkeiten gesagt: „Die Einschätzung der Relevanz der gemeindlichen Aktivitäten reicht von der Betonung des breiten Spektrums kommunaler Handlungsmöglichkeiten bis hin zur Kritik der faktischen Immobilität aufgrund geringer regulativer Kompetenzen, schlechter finanzieller und personeller Ausstattung und wirtschaftlicher Zwänge, die selbst den konsequenten Vollzug bestehender staatlicher Nor-men durch die Kommunen nachhaltig behindern.“ Diese Bandbreite der Einschätzungen gibt Anlaß, Rahmenbedingungen, Handlungsmöglichkeiten und -restriktionen kommunaler Umweltpolitik näher zu betrachten und ihre Praxis (exempla-risch) zu beschreiben. Auf diese Weise soll das — vielfach in der Problemnähe der Gemeindepolitik vermutete — Potential, das der Bereich der kommunalen Selbstverwaltung für den Umweltschutz birgt, ausgelotet werden.
I. Zur Gegenstandsbestimmung: Was ist kommunale Umweltpolitik?
Die Rede von der kommunalen Umweltpolitik suggeriert eine Einheitlichkeit, die es weder in bezug auf die Träger noch auf die Inhalte dieses Politikbereichs gibt. Kommunalpolitik wird in der Bundesrepublik in 8 505 Gemeinden betrieben, von denen 6 013 Mitglieder in Gemeindeverbänden (Ämter, Samtgemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften) sind. Neben bzw. in Zusammenarbeit mit diesen nehmen 237 Landkreise und 91 kreisfreie Städte der Umweltpolitik zuzurechnende Aufgaben wahr Das Spektrum der Handlungsträger erstreckt sich also von der Landgemeinde bis zum großstädtischen Ballungszentrum. Personelle und finan Mitglieder in Gemeindeverbänden (Ämter, Samtgemeinden, Verbandsgemeinden und Verwaltungsgemeinschaften) sind. Neben bzw. in Zusammenarbeit mit diesen nehmen 237 Landkreise und 91 kreisfreie Städte der Umweltpolitik zuzurechnende Aufgaben wahr 9). Das Spektrum der Handlungsträger erstreckt sich also von der Landgemeinde bis zum großstädtischen Ballungszentrum. Personelle und finanzielle Ressourcen sind ebenso unterschiedlich wie die zu bewältigenden Problemlagen und Aufgaben. Letztere abschließend aufzulisten wäre also schon aufgrund der administrativen und geographischen Heterogenität schwierig. Geradezu unmöglich wird die Erstellung eines letztgültigen Gegenstandskatalogs kommunaler Umweltpolitik, wenn in Rechnung gestellt wird, daß Umweltschutz fast alle gemeindlichen Politikfelder berührt. Zu den umweltrelevanten Gemeinschaftsaufgaben gehören neben den einleitend bereits genannten Entsorgungstätigkeiten z. B. die Entwicklungs-und Bauleitplanung, die Energie-und Wasserversorgung, der öffentliche Personen-nahverkehr und die generelle Verkehrsplanung, der Wohnungsbau sowie die Planung, Anlage und Pflege von Freiräumen, Friedhöfen, Sport-und Erholungsflächen 10).
Kommunale Entscheidungen auf diesen Gebieten haben zumindest mittelbare Auswirkungen auf den Zustand der natürlichen Umwelt. Nicht nur deshalb sind die Gemeinden „auf fast jedem Sektor des Umweltschutzes in irgendeiner Weise zu-ständig“ 11), sondern auch, weil sie ihre Kompetenz zur Behandlung von Umweltproblemen aus ihrer grundgesetzlich garantierten Allzuständigkeit für die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft ableiten und damit — im Rahmen der Gesetze — ein „Aufgabenfindungsrecht“ auch für den Bereich des Umweltschutzes beanspruchen können.
Daran schließt die Frage nach den Schutzgütern kommunaler Umweltpolitik an. Sie wird häufig im Hinblick auf die zu schützenden „Medien“: Boden, Wasser und Luft untersucht, wie es der Logik des überwiegend medienbezogenen Umweltrechts der Bundesrepublik entspricht 12). Eine Beschränkung der Aufgabendiskussion auf die klassische Medien-trias ist jedoch in zweierlei Hinsicht problematisch. Zum einen birgt sie die Gefahr, wichtige Aufgabenfelder wie die Natur-und Landschaftspflege, den Schutz der Pflanzen-und Tierwelt, die Verhinderung von Klimaveränderungen oder den Schutz der Menschen vor Lärmbelästigungen schon bei der Aufgabenzuschreibung zu vernachlässigen. Zum zweiten gerät einer ausschließlich medienbezogenen Sichtweise die umweltschützerische Mehrdi-mensionalität wichtiger Gemeindeaufgaben leicht aus dem Blick. Dies gilt zum Beispiel für die Abfall-beseitigung: Mülldeponien gefährden prinzipiell alle Umweltmedien zugleich durch mögliche Grundwasserbeeinträchtigung, Entwicklung gefährlicher Gase, Landschaftsverbrauch, Geruchsund Lärmbelästigung 13); Alternativkonzepte, die eine Reduzierung der Abfallmenge zum Ziel haben und/oder auf die Müllverbrennung setzen, sind nicht nur hinsichtlich des unmittelbaren Schutzes der Umweltmedien, sondern auch energiepolitisch bedeutsam. Ähnlich läßt sich auch in bezug auf die Abwasserbeseitigung argumentieren: Je höher der Reinigungsgrad von Kläranlagen ist, desto stärker fällt die Belastung des Restprodukts Klärschlamm mit giftigen Substanzen aus. Dies wird entweder zu einem Problem des Grund-und Trinkwasser-schutzes, wenn der Klärschlamm, wie bisher weithin üblich, als Dünger ausgebracht wird, oder zu einem Problem der Abfallentsorgung, wenn auf seine landwirtschaftliche Verwendung verzichtet wird.
Eine ausschließlich medienbezogene Aufgabenbeschreibung und -kritik begünstigt zudem eine mögliche Verirrung „im Gewirr administrativer (Un-) Zuständigkeiten“ Kommunale Aufgaben im Umweltschutz finden sich nämlich in Form un-terschiedlicher Rechtskonstruktionen, d. h. die Entscheidungsund Handlungsmöglichkeiten der Gemeinden fallen in den einzelnen Problemfeldern unterschiedlich aus. Deshalb soll der Umweltschutz als Handlungsfeld der Gemeinden im folgenden zu nächst entsprechend der rechtlichen Ausgestaltung der kommunalen Selbstverwaltung systematisiert werden.
II. Umweltschutz und kommunale Selbstverwaltung
Die Aufgaben, die die kommunalen Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik wahrnehmen, werden herkömmlich nach zwei großen Bereichen unterschieden. Neben dem aus der Institution der kommunalen Selbstverwaltung unmittelbar erwachsenden eigenen Wirkungskreis steht der vom Staat übertragene Wirkungskreis. Der eigene Wirkungskreis umfaßt sowohl Aufgaben, die die Gemeinden nach eigenem Entschluß ausführen oder auch unterlassen können (freiwillige Aufgaben), als auch solche, deren Erfüllung ihnen gesetzlich zur Pflicht gemacht ist (Pflichtaufgaben). Ob freiwillige oder pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten: Dem Staat kommt hier lediglich die Rechtsaufsicht zu, durch welche die Gesetzmäßigkeit des kommunalen Verwaltungshandelns sichergestellt werden soll. Im übertragenen Wirkungskreis hingegen un-terliegen die Gemeinden zusätzlich einer staatlichen Fachaufsicht, die die Möglichkeit der Erteilung von Weisungen an die Gemeinden und Kreise in ihrer Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörden bzw. als Träger staatlicher Auftragsangelegenheiten einschließt. In einigen Bundesländern besteht zusätzlich die Institution der „Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung“, die insofern als eigenständiger Aufgabentyp angesehen werden können, als hier das Weisungsrecht des Staates nicht unbeschränkt, sondern nur dann und insoweit besteht, als es vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehen ist.
Die Einordnung der Kompetenz der Kommunen zur Behandlung von Umweltproblemen ist nicht nur von rein akademischem Interesse, denn die Bürger nehmen die Gemeinden als die ihnen nächststehenden Adressaten für die Forderung nach einem wirksamen Umweltschutz wahr. Deshalb ist es notwendig, die umweltpolitischen Handlungsspielräume und -pflichten der Gemeinden genauer zu bestimmen. Dabei wird davon ausgegangen, daß trotz der häufig beschworenen Kompetenzbeschränkungen der Gemeinden infolge ihrer Weisungsunterworfenheit unter staatliche Instanzen, gesetzliche Vorgaben und finanzielle Restriktionen die vielfach in den Kommunen vertretene Ansicht, „daß die Umweltpolitik allein von Bund und Ländern bestimmt wird“ tendenziell als formaler Entschuldigungsgrund für die faktische Untätigkeit vieler kommunaler Handlungsträger in Sachen Umweltschutz zu werten ist. Hier wird — bei grundsätzlicher Anerkennung der Schranken von kommunaler Politik — die These vertreten, daß die Gemeinden sehr wohl in der Lage sind, in der Umweltpolitik eigene Akzente zu setzen und die ihnen vom örtlichen Problemdruck her gesehen unbestreitbar zukommende Vorreiterrolle zu übernehmen
III. Aufgabenbezogene Handlungsmöglichkeiten
Die These von den umweltschützerisch machtlosen und damit auch nicht in politischer Verantwortung stehenden Kommunen kann am ehesten für den übertragenen Wirkungskreis Plausibilität beanspruchen. Hier werden die Gemeinden vor allem in den umweltrelevanten Bereichen der Ordnungsverwaltung tätig, wie etwa als untere Bauaufsichts-, Naturschutz-, Straßenverkehrs-und Wasserbehörde. Ihre diesbezügliche Funktion als „verlängerter Arm“ des Staates bedeutet für die Kommunen jedoch nicht die völlige Absenz politischer Entscheidungsmöglichkeiten. Dies wird von ökologisch interessierten Amtsträgem auch immer wieder betont. Auch wenn die Gemeinden „nur“ im Auftrag tätig seien, meint zum Beispiel der Mainzer Ober-bürgermeister Weyel, „so haben sie in der konkreten Ausgestaltung dieser Tätigkeit doch vielfältigen Handlungsspielraum bei der Anwendung dieses Instrumentariums“ Belegen läßt sich diese Aussage einmal mit dem Hinweis auf das behördliche Ermessen bei der Wahrnehmung z. B. wasser-und naturschutzrechtlicher Aufsichtspflichten und hinsichtlich der Erteilung von Einleitungs-bzw. Eingriffserlaubnissen in diesen Bereichen. Zum anderen hängt die Intensität der Ausführung staatlicher Umweltschutzprogramme durch die Gemeinden ganz wesentlich von autonom zu fällenden Personalentscheidungen ab
Die Forderung des Münchner Umweltschutzreferenten Schweikl nach Neueinstellung qualifizierter Naturwissenschaftler durch die Stadt, ohne die die vom Bund verschärfte und nunmehr auch auf die Erfassung von Risiken zielende Störfall-Verordnung Makulatur bleibe zeigt, daß auch im Bereich übertragener Aufgaben kommunale Eigen-entscheidungen gefordert sind. Auch bei der Ausführung von Fremdverwaltung können die Gemeinden umweltpolitisches Profil gewinnen.
Prinzipiell ist der Handlungsspielraum der Gemeinden bei der Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises größer: „Nur die Tatsache der Erledigung (das , Ob‘) wird vorgeschrieben, die Art und Weise der Erfüllung (das , Wie‘) bleibt hingegen in eigener Verantwortung der Gemeinde.“ Angesprochen sind hierdurch in um-weltpolitischer Hinsicht v. a. die Bauleitplanung und die Abfall-und Abwasserbeseitigung, die durch Bundesgesetze zu pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben bestimmt wurden, welche weder durch Weisungen geregelt werden können, noch einer Fachaufsichtskontrolle unterliegen. In der Praxis zeigt sich jedoch, daß Bundes-und Landes-gesetzgeber sehr wohl auch am „Wie“ der inhaltlichen Ausfüllung der entsprechenden Aufgaben interessiert sind, denn: „Zugleich werden bei solchen Pflichtbestimmungen gleichzeitig die Maßnahme-kataloge, Einsatzvoraussetzungen und das technische Verfahren mitgeregelt.“ Die Grenzen zur weisungsunterworfenen Auftragsverwaltung verschwimmen mithin soweit, daß Abfall-und Abwasserbeseitigung teilweise zu den kommunalen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung gezählt werden Diese Einordnung ist zwar formaljuristisch nicht korrekt, aber inhaltlich verständlich, wenn die bis in technische Details gehenden Verwaltungsvorschriften für die Abfall-und Abwasser-beseitigung berücksichtigt werden Gleichwohl bietet dieser Befund keine Grundlage, die Verantwortung für eine umweltgerechte Entsorgungspolitik ausschließlich staatlichen Instanzen zuzuweisen, denn die Kommunen sind selbstverständlich frei, mehr „als ihre Pflicht“ zu tun. Gerade hinsichtlich des gesetzlich formulierten Vorranges der Vermeidung und Wiederverwertung von Abfall vor der Entsorgung eröffnet sich den Gemeinden grundsätzlich ein weites Feld zur Entwicklung und Durchsetzung eigener Konzepte. Zu denken ist hier nicht nur an die vielerorts bereits praktizierte, getrennte Einsammlung wiederverwertbarer Abfälle (vor allem von Glas und Papier) oder den Einsatz der sogenannten Bio-Tonne für kompostfähige organische Abfälle, sondern auch an die Instrumentalisierung der kommunalen Gebührensatzungen als ökonomischen Anreiz zur Abfallvermeidung.
Als wichtigstes Merkmal kommunaler Selbstverwaltung gilt die Eigenverantwortlichkeit bei der Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft Die Kommunen können daher über den Vollzug von Umweltgesetzen und die Erfüllung ihrer Pflichtaufgaben hinaus eine aktive und gestaltende Umweltpolitik nach eigenem Ermessen be-treiben. Beispiele für von den Gemeinden freiwillig betriebene Umweltaufgaben sind die Planung, Anlage und Pflege von Grünflächen oder die Sicherung der Naherholung.
I Umweltpolitische Handlungsmöglichkeiten ergeben sich für die Gemeinden zusätzlich daraus, daß sie als „Träger öffentlicher Belange“ an überörtlichen Fachplanungen beteiligt werden. Dies gilt zum Beispiel für die überörtliche Verkehrsplanung, für die Planung überregional bedeutender Anlagen der Wasser-und Energiewirtschaft und für Planungen benachbarter Gemeinden. Die Kommunen können also Umweltschutzgesichtspunkte auch in die Planungsprozesse Dritter einbringen. „In der jüngeren Vergangenheit hat sich jedoch gezeigt, daß sich die kommunale Ebene eher gegen die Festschreibung enger Umweltnormen durch die Landes-und Regionalplanung wehrt, als daß sie ihrerseits versucht, durch ihre Stellungnahme Maßstäbe für den Umweltschutz zu setzen.“ Vielerorts muß in der Tat (noch?) eine „politisch gewollte Vernachlässigung der Umweltbelange“ diagnostiziert werden. Ein Plädoyer für die umweltpolitische Inpflichtnahme kommunaler Mandatsträger wäre jedoch unlauter, wenn neben den Handlungschancen nicht auch die Restriktionen kommunalen Umweltschutzes in Rechnung gestellt würden.
IV. Restriktionen kommunaler Umweltpolitik
Echte Handlungsbeschränkungen für eine wirksame kommunale Umweltpolitik lassen sich mit den bereits angesprochenen technischen Detailvorschriften für die Erfüllung von Pflichtaufgaben kaum begründen. Im Bereich der Abfallwirtschaft war die Formulierung legislativer Normen im Gegenteil gerade die Voraussetzung zur Überwindung einer ungeordneten Müllbeseitigung, deren Folgen heute in Form von Altlasten im ganzen Bundesgebiet spürbar sind. In der Praxis erweisen sich andere Einschränkungen als wesentlich gravierender.
Zunächst ist daran zu erinnern, daß viele der die Umweltprobleme der Gemeinden bestimmenden Einflußgrößen von diesen selbst kaum bzw. nicht beeinflußt werden können. Hierzu zählen beispielsweise der Bestand an Kraftfahrzeugen und die Kraftfahrzeugtechnik sowie überregionale Verkehrs-und Energieversorgungsplanungen Behindert wird die Entwicklung durchgreifender Umweltschutzkonzepte aber in vielleicht noch stärkerem Maße durch Restriktionen, die weniger formaler Natur sind. Die Kommunalpolitik ist gerade in bezug auf den Umweltbereich von Interessenkonflikten geprägt, die sich nur schwer überwinden lassen. Schließlich sind die Gemeinden nicht nur Vollstrecker und potentielle Gestalter von Umweltschutznormen, sondern als Verursacher von Umweltbelastungen auch deren Adressaten. Als Betreiber von Kläranlagen tragen sie Verantwortung für die Einleitung von Abwässern in die Flüsse, als Betreiber von Müllverbrennungsanlagen verursachen sie Luftverunreinigungen und, wenn sie z. B. ein eigenes Krankenhaus unterhalten, produzieren sie Sonderabfälle Eine kommunale Politik, die Umweltauflagen gegenüber Dritten glaubhaft vertreten und durchsetzen will, ist daher gehalten, sich selbst in die Pflicht zu nehmen, und genötigt, in den Bereichen, in denen unter ihrer direkten Verantwortung Umweltbelastungen verursacht werden bzw. werden können, eine Vorreiterrolle zu übernehmen. Angesichts der damit verbundenen hohen Investitionskosten und des chronischen Finanzmangels der Gemeinden stehen sie hier vor Anforderungen, die oft nur schwer zu bewältigen sind. Die Finanzlage der Kommunen erweist sich als der eigentliche Kernpunkt ihres umweltpolitischen Dilemmas.
Ob die Forderung nach Durchsetzung einer umfassenden kommunalen Umweltpolitik unrealistisch bleibt, solange das Finanzierungssystem der Gemeinden nicht grundlegend reformiert wird soll hier nicht entschieden werden. Anlaß für diese pessimistische Einschätzung gibt jedenfalls der nach wie vor hohe Stellenwert der Gewerbesteuern für die Gemeindeeinnahmen. Für 1989 schätzt der Deutsche Städtetag den Anteil der Gewerbesteuer an den gesamten Steuereinnahmen der Gemeinden auf 42, 3 Prozent, womit eine Deckungsquote von 14, 6 Prozent der Gesamtausgaben erreicht wird Die Folgen der Abhängigkeit von der Gewerbesteuer sind bekannt. Bezüglich des Umweltschutzes liegen sie in der „Zurückhaltung“ bei der Erteilung von Genehmigungsauflagen seitens kommunaler Behörden für ansiedlungswillige oder bereits vorhandene, expandierende Unternehmen; eine Zurückhaltung, die angesichts der kommunalen Konkurrenz um die Gewerbeansiedlung gleichsam strukturell vorgegeben ist.
Das Gemeindefinanzierungssystem verleitet nicht nur zu einseitig industriefreundlichen, d. h. Umweltgesichtspunkte vernachlässigenden Vorleistungsangeboten, sondern zwingt die Gemeinden, sich zur Erlangung von Investitionszuschüssen übergeordneten Planungen zu unterwerfen, welche nicht selten zu überdimensionierten und damit ressourcenverschwendenden Lösungen führen. So verstehen sich viele kleinere Gemeinden auf den Bau großzügig angelegter Kreisstraßen in ihrem Gebiet, deren Baukosten zu 60 Prozent vom Kreis getragen werden, um nicht (bedarfsgerechte) Gemeindestraßen selbst zu 100 Prozent finanzieren zu müssen
Die aufgeführten Beispiele betreffen Bereiche, in denen der Umweltschutz als ein Planungsfaktor neben anderen aus finanziellen Erwägungen nicht den Stellenwert bekommt, den ihm Umweltschützer wünschen. Aber auch in den Bereichen, in denen der Umweltschutz das direkte Ziel und der eigentliche Zweck der Maßnahmen ist. siegt häufig das Finanz-über das Umweltargument. Berührt sind hiervon in erster Linie die schon mehrfach angesprochenen Bereiche der Abfallbeseitigung und des Gewässerschutzes, in denen in den kommenden Jahren ein immenser Investitionsbedarf entstehen wird. So wurde im Laufe des Jahres 1989 bekannt, daß ein Großteil des Abwasserkanalnetzes in der Bundesrepublik beschädigt ist. Die durch die undichten Leitungen versickernden Abwässer verursachen nicht nur Bodenverunreinigungen, sondern gefährden teilweise auch die Trinkwasserversorgung. Die Sanierung des öffentlichen, von den Gemeinden betriebenen Kanalnetzes wird nach Schätzungen des Bundesministeriums für Forschung und Technologie zwischen 50 und 70 Milliarden DM erfordern, die Beton-und Fertigteilindustrie kalkuliert die bis zum Jahr 2000 not-wendigen Aufwendungen sogar mit 110 Milliarden DM Schätzungen des Ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung über den Investitionsbedarf im Abwasserbereich, die sich auf die Kanalsanierung und die Einführung einer dritten Reinigungsstufe in den Klärwerken erstrecken, weisen aus, daß allein die Kommunen in den kommenden 15 Jahren zwischen 143 und 185 Milliarden DM aufbringen müßten. Das Institut der Deutschen Wirtschaft schätzt den öffentlichen'Investitionsbedarf im gesamten Entsorgungsbereich auf mindestens 170 Mrd. DM. Darin ist der auf ca. 17 Milliarden DM geschätzte Aufwand zur Sanierung der 50 000 bis 70 000 Altlasten-Standorte, die zum Teil wohl von den Kommunen finanziert werden muß noch nicht berücksichtigt.
Die Dramatik dieser Zahlen wird deutlich, wenn man sie mit den Gesamtinvestitionsausgaben der bundesdeutschen Gemeinden vergleicht, die 1989 ca. 38 Milliarden DM betrugen und von denen ein Drittel mit Hilfe von Investitionszuschüssen von Bund. Ländern und ERP-Fonds bestritten wurden. Um dem geschätzten Investitionsbedarf gerecht zu werden, müßten die Gemeinden also auf absehbare Zeit ihre Investitionsausgaben zu einem Drittel dem Entsorgungsbereich vorbehalten, was angesichts anderer, drängender Probleme — z. B. im Wohnungsbau — völlig unrealistisch erscheinen muß. Zudem ist zu bedenken, daß derartige Überschlagsrechnungen von der derzeit relativ günstigen, sich aber gewiß nur in einem „Zwischenhoch“ befindlichen Gemeindefinanzsituation ausgehen. )
Auswirkungen hat dies auf die Umweltpolitik der Gemeinden in zweierlei Hinsicht. Erstens werden die Gemeinden dringender denn je auf staatliche Investitionszuschüsse angewiesen sein. Dies schränkt ihre Entscheidungsfreiheit gerade hinsichtlich der Entwicklung abfallwirtschaftlicher Konzepte empfindlich ein, denn die Landesregierungen stellen Investitionszuschüsse schwerpunktmäßig für kapitalintensive, großtechnische Anlagen zur Abfallentsorgung zur Verfügung. Das bedeutet, daß die Weichen staatlicherseits einseitig in Richtung der thermischen Beseitigung des Mülls gestellt werden und daß „Maßnahmen zur Müllvermeidung und -Verwertung, die aus abfallwirtschaftlicher Sicht weitaus höher einzustufen sind. . . . vernachlässigt“ werden Die zweite Konsequenz aus dem geschilderten Investitionsbedarf für den Entsorgungsbereich trifft die Wahrnehmung freiwilliger Aufgaben im Umweltschutz, deren Finanzierbarkeit zunehmend in Frage gestellt wird, da neue Aufgaben nicht ohne neues Personal in Angriff genommen werden können. Die kommunalen Umweltreferenten sehen sich vielerorts bereits heute in der personalpolitischen Defensive und fordern statt der kaum noch durchsetzbaren Neuschaffung von Stellen „nur“ noch „Stellenumschichtungen zu Lasten anderer Bereiche der Verwaltung“ Restriktionen kommunaler Umweltpolitik beruhen allerdings nicht nur auf der problematischen Finanzsituation der Gemeinden. Auch hinsichtlich der verfügbaren Instrumente sehen sich kommunale Umweltpolitiker vor besonderen Schwierigkeiten.
V. Instrumente kommunaler Umweltpolitik
Die Frage, inwieweit politische Programme (im Sinne von Gestaltungsabsichten) sich in die Realität umsetzen lassen, entscheidet sich nicht zuletzt an den der Politik verfügbaren Instrumenten. Zwar werden die politischen Handlungsinstrumente und Regelungstypen von verschiedenen Autoren unterschiedlich klassifiziert und sind die vorliegenden Typologien „weder ganz trennscharf, noch decken sie alle Interventionsformen restlos ab“ doch hat sich in der Anwendung vor allem durch die Implementationsforschung die Unterscheidung zwischen regulativer Politik. Anreizprogrammen, öffentlicher Leistungserstellung und Überzeugungsprogrammen grundsätzlich bewährt. Übernimmt man diese idealtypische Unterscheidung für den Bereich der kommunalen Umweltpolitik, so zeigt sich, daß die Gemeinden über die (theoretisch) wirksamsten, „harten“ Instrumente in nur eingeschränktem Maße verfügen und vorwiegend auf „weiche“ Durchsetzungsstrategien angewiesen sind, wenn es sich um Aufgaben aus dem Kembereich der kommunalen Selbstverwaltung — also die freiwilligen Aufgaben im eigenen Wirkungskreis — handelt. 1. Öffentlichkeitsarbeit Die Unterscheidung in „harte“ und „weiche“ Politikinstrumente bemißt sich am Grad des Eingriffs in den Entscheidungsspielraum der Adressaten, der am geringsten bei Überzeugungsprogrammen ausfällt. Überzeugungsstrategien kommen vor allem dann zur Anwendung, wenn Verhaltensänderungen auf „breiter Ebene“ angestrebt werden. In Form von Appellen — z. B. auf den öffentlichen Nahverkehr umzusteigen — und Informationen — z. B. über Möglichkeiten der Abfallverwertung — sind solche Programme schon zu beinahe klassischen Instrumenten kommunaler Umweltpolitik geworden. Ihre Anwendung ist weder hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit als solcher problematisch (die bekannten Formen der Öffentlichkeitsarbeit werden von den Kommunalverwaltungen routiniert wahrgenommen) noch hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Verwaltung und Öffentlichkeit. Das Problem liegt im geringen Wirkungsgrad von Überzeugungsprogrammen. Ihr verbreiteter Einsatz in der kommunalen Umweltpolitik kann als Indiz für die Nichtverfügbarkeit wirksamerer Instrumente zur Lösung kommunaler Umweltprobleme gewertet werden, provoziert allerdings auch die Vermutung, daß in vielen Gemeinden bewußt eine rein symbolische Politik betrieben wird, „mit der Aktivität signalisiert wird, ohne tatsächlich Veränderungen herbeiführen zu wollen“
Die Wirksamkeit von Überzeugungsprogrammen läßt sich allerdings durch ihre Kombination mit anderen Instrumenten steigern, so daß der gegen sie gerichtete Symbolverdacht nur bei ihrem isolierten Einsatz gerechtfertigt ist. Ein erster Schritt in Richtung auf einen effizienzsteigernden „Instrumentenmix“ ist die Ergänzung der breitstreuenden Informationen durch Formen individueller Umweltberatung. Effizienz und Glaubwürdigkeit persuasiver Strategien sind darüber hinaus ganz entschieden abhängig von ihrer inhaltlichen Übereinstimmung mit der kommunalen Tätigkeit in den Bereichen, in denen Umweltschutz direkt durch öffentliche Leistungserstellung realisiert werden soll (also vor al-lem in der schon mehrfach angesprochenen kommunalen Abfallund Abwasserbeseitigung). Dies gilt in zweierlei Hinsicht. Daß, erstens, Appelle an das Umweltbewußtsein der Bevölkerung nur glaubwürdig sind bei gleichzeitigem umweltfreundlichen Verhalten der Appellierenden selbst, leuchtet unmittelbar ein. Zweitens ist aber die Realisierung derartiger Aufrufe gerade im Umweltbereich gebunden an die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur. Konkret: Der Aufruf an private Haushalte zur Aussortierung wiederverwertbarer Abfälle aus dem Hausmüll wird ohne Folgen bleiben, wenn er nicht mindestens durch die Aufstellung von Sammelcontainern in ausreichender Anzahl und jeweils zumutbarer Entfernung flankiert wird. Der Phantasie kommunaler Umweltpolitiker sind hier allenfalls finanzielle Grenzen gesetzt, wie die Einrichtung eines kostenlosen „Geschirrverleihdienstes“ für private und kommerzielle Festveranstalter durch die Stadt Aschaffenburg zeigt, die auf diese Weise den durch Einweggeschirre entstehenden Plastikmüllberg fühlbar reduzieren konnte. 2. Anreizprogramme Eine weitere Möglichkeit zur Effizienzsteigerung von Persuasivprogrammen besteht darin, ihnen eine „materielle Motivationskomponente“ hinzuzufügen. Diese kann positiv oder negativ, d. h. als „Belohnung“ oder „Bestrafung“ eines bestimmten Verhaltens, angelegt sein. Schon wegen der prekären Finanzlage der Gemeinden werden positive Anreize als Instrumente kommunaler Umweltpolitik wenig diskutiert, mancherorts aber zumindest — in den Umweltschutz mittelbar betreffenden Bereichen — praktiziert. Beispiele sind die in verschiedenen Varianten angebotenen, kostengünstigen „Umwelttickets“ für den öffentlichen Personennahverkehr, mit denen der Verzicht auf die Benutzung des eigenen Kraftfahrzeuges finanziell belohnt werden soll. Der steuerungstheoretische Nachteil solcher positiven Anreizprogramme liegt darin, daß sie „Gefahr laufen, sich in Mitnahme-effekten zu erschöpfen“ d. h. daß sie denen zugutekommen, die sich auch ohne „Prämie“ im angestrebten Sinne verhalten bzw. verhalten hätten. So gesehen ist für positive Anreize im kommunalen Umweltschutz ein Preis zu bezahlen, der sich zwar grundsätzlich durch das Gemeinlastprinzip rechtfertigen, aber angesichts der angespannten Haushaltslage vieler Gemeinden politisch nur schwer durchsetzen läßt.
Nicht nur wegen des Finanzarguments sind negative finanzielle Anreize als Instrument der Umweltpoli-tik die interessantere Variante. Dem Verursacher-prinzip entsprechende Aufgabenlösungen werden auch deshalb favorisiert, weil sie als marktkonforme Steuerungsinstrumente gelten, die das bislang weitgehend kostenlos genutzte Gut Umwelt mit einem Preis belegen, welchen Unternehmer wie Privathaushalte in ihre Haushaltskalkulation einbeziehen können. Prominentestes Beispiel für die Umsetzung dieses Konzepts ist das Abwasserabgabengesetz, das allerdings die Kommunen als Betreiber von Kläranlagen primär in der Rolle von Adressaten sieht: „Der Zweck der Abgabe liegt . . . darin, die Kommunen zu höheren Anstrengungen bei der Abwasserreinigung zu veranlassen, zum Beispiel die dritte Reinigungsstufe zu bauen.“ Die Kommunen, die als Einleiter geklärter Abwässer die nach Schadeinheiten gestaffelte Abgabe zu entrichten haben, können das auf sie bezogene Steuerungsinstrument allerdings auch selbst steuernd nutzen, indem sie die entstehenden Kosten nicht auf die Allgemeinheit umlegen, sondern im Sinne des Verursacherprinzips auf die Hauptverschmutzer
Kommunal eigenständige Konzeptionen negativer Anreizprogramme sind vorstellbar in Form progressiv gestaffelter Tarife für Wasserversorgung, Abfall-und Abwasserbeseitigung, welche den Großverbrauchern bzw. Hauptproduzenten von Umweltbelastungen nicht (wie bisher weithin üblich) Mengenrabatte einräumen, sondern ihnen durch besondere finanzielle Belastungen ökonomische Anreize zu ressourcenschonendem Verhalten geben. Eine derartige Ausgestaltung der Gebührensatzungen nach umweltpolitischen Imperativen ist nicht sonderlich beliebt, und zwar nicht nur, weil Gebührenerhöhungen für Kommunalpolitiker „in der Regel mit politischem Ärger verbunden sind“ Sie widerspricht dem haushaltspolitisch begründeten Trend der Kommunen zu wirtschaftsund gewerbefreundlichem Verhalten und trifft zusätzlich auf das Gegenargument, daß die Entsorgungssicherheit durch zu hohe Gebühren gefährdet werde, weil diese zur Umgehung der Vorschriften verleiteten. Weniger auf die Rationalität des Steuerungsinstruments als auf den eingeschränkten Entscheidungsspielraum der Gemeinden zielt der Hinweis, daß die Kommunalabgabengesetze durch die Bindung der Gebühren für öffentliche Leistungen an das Prinzip der Kostendeckung „politische Tarif-gestaltungen" der Kommunen nur in engen Grenzen zulasse Dieses Argument kann indes nicht überzeugen. Die durchschnittlichen Kostendekkungsgrade betragen bei der Abfallbeseitigung derzeit 92, 6 Prozent, bei der Abwasserentsorgung 86, 0 Prozent so daß in vielen Gemeinden noch Spielraum nach oben vorhanden sein dürfte. Gebührengestaltungen nach dem Verursacherprinzip könnten zudem in Form interner Umschichtungen vorgenommen werden, so daß die Gesamteinnahmen nicht steigen und das Kostendeckungsprinzip nicht berührt wird. Auch hier gilt, daß sich die Kommunalpolitik mit dem pauschalen Verweis auf den Gesetzgeber nicht aus der umweltpolitischen Verantwortung stehlen kann. 3. Regulative Politik Den weitestgehenden Eingriff in den Entscheidungsspielraum der Adressaten gestatten regulative Instrumente, die als Gebote, Verbote oder bedingte Erlaubnisse ausgestaltet sind Regulative Instrumente der Umweltpolitik werden von den Kreisen und kreisfreien Städten in ihrer Funktion als untere staatliche Verwaltungsbehörden angewendet. Dabei bleibt den Kommunalverwaltungen, die als Genehmigungs-, selten auch als Überwachungsbehörden tätig werden ein Ermessensspielraum nur dann, wenn der Gesetzgeber das „klassische Instrument vorbeugender administrativer Überwachung und Verhaltenslenkung“ nämlich das Verbot inklusive Erlaubnisvorbehalt mit einer sogenannten „freien Erlaubnis“ ausstattet, wie zum Beispiel im Wasserhaushaltsgesetz: „Da mit dem vorhandenen Wasservorrat haushälterisch umzugehen ist, haben die Kommunen als untere Wasserbehörden die Möglichkeit, auch prinzipiell genehmigungsfähige Wassernutzungen nicht zu erlauben.“ Liegt dagegen eine „gebundene Erlaubnis“ vor, die die Voraussetzung für die Erteilung bzw. Versagung einer Erlaubnis abschließend bestimmt, wie im Bundesimmissionsschutzgesetz bezüglich der Genehmigung industrieller Anlagen, bezieht sich die kommunale Verantwortung nicht auf die Wahrnehmung umweltschutzbezogenen Ermessens, sondern auf die konsequente Anwendung der Bestimmungen, die den Ergebnissen der Implementationsforschung zufolge örtlich sehr unterschiedlich ausfällt
Auch im eigenen Wirkungskreis der Gemeinden ist die Anwendung regulativer Instrumente der Umweltpolitik grundsätzlich möglich. Sie ergibt sich aus der kommunalen Satzungsund Planungshoheit. Da die Satzungshoheit der Gemeinden einen „potentiell unbegrenzten Sachverhaltskreis“ umfaßt, kann sie natürlich auch in den Dienst des Umweltschutzes gestellt werden. Beispiele für solche selbstgesetzten, direkt auf den Umweltschutz zielenden Normen sind Abwassersatzungen, die Schadstoffgrenzwerte für in den Kläranlagen zu reinigende Abwässer festlegen, Baumschutzsatzungen oder Streusalzverbote. Kommunale Satzungen müssen sich der Normenhierarchie fügen, d. h.den Vorrang des Gesetzes achten. Dies soll durch die staatliche Rechtsaufsicht sichergestellt werden Viele Städte haben in jüngster Zeit ihre Satzungshoheit als Instrument kommunaler Umweltpolitik entdeckt bzw. belebt. In 400 Gemeinden sind derzeit Satzungen in Vorbereitung bzw. bereits verabschiedet, mit deren Hilfe das Abfallaufkommen reduziert werden soll Konflikte mit den Rechts-aufsichtsbehörden — Bezirksregierungen bzw. Regierungspräsidien — kommen dabei allerdings nicht selten vor. Die Regierung von Mittelfranken etwa beanstandete an der im Herbst 1989 verabschiedeten Abfallsatzung der Stadt Nürnberg die Festschreibung einer an den Bürger gerichteten „Vermeidungspflicht“ von Einwegverpackungen, die allein vom Bund vorgeschrieben werden könne. Die Bezirksregierung Hannover monierte an der Abfallsatzung der Landeshauptstadt die dort normierte „Verpackungssteuer“ für Getränke in Einwegbehältem. Das politische Problem derartiger Beanstandungen liegt nach Ansicht kommunaler Umweltpolitikerdarin, daß ihnen rechtsaufsichtlich verwehrt wird, die Zurückhaltung der Bundesregierung beim Einsatz regulativer Instrumente zur Müllvermeidung durch kommunale Rechtsetzungsakte zu kompensieren Umweltprobleme der Gemeinden werden nicht zuletzt durch den Kraftfahrzeugverkehr verursacht. Neben den Belastungen durch Lärm und Schadstoffe steht die Beeinträchtigung der ökologischen Bedingungen durch den hohen Raumbedarf des motorisierten Individualverkehrs. Aus diesem Grund wird die Diskussion um ein klassisches regulatives Instrumentarium — nämlich Geschwindigkeitsbegrenzungen für den Kraftfahrzeugverkehr — vermehrt durch Umweltschutzgesichtspunkte und nicht mehr ausschließlich durch Verkehrssicherheitsaspekte bestimmt Zwar hat sich der Deutsche Städtetag mit seiner Forderung nach Einführung von „Tempo 30“ als generelle innerörtliche Höchstgeschwindigkeit abseits des sogenannten Vorbehaltnetzes für den Durchgangsverkehr nicht durchsetzen können. Die Gemeinden können jedoch Zonen-Geschwindigkeitsbegrenzungen beschließen, d. h. für zusammenhängende Teilgebiete, wie zum Beispiel Wohnviertel, 30 Stundenkilometer durch Verkehrszeichen als besonderes Tempolimit ausweisen. Viele Städte nutzen diese Möglichkeit so intensiv, daß die Zeitschrift „Der Städtetag“ bereits von der Durchsetzung flächendeckender Konzepte durch die Kommunen „auf eigene Faust“ spricht. Als Beispiele werden Aachen, Bonn, Bremen, Freiburg, Heidelberg, Kassel, Krefeld, Ludwigsburg und Neuss genannt 4. Kommunale Umweltplanung Die kommunale Satzungshoheit greift auch hinsichtlich der Bauleitplanung, die Flächennutzungspläne als vorbereitende und Bebauungspläne als rechtsverbindliche Pläne umfaßt. Allerdings können die staatlichen Aufsichtsbehörden bei der Genehmigungserteilung für Satzungen bezüglich Bebauungsplänen über die reine Rechtsaufsicht hinaus in begrenztem Umfang auch fachliche Erwägungen berücksichtigen, wenn Belange der staatlichen Raumordnung und Regionalplanung berührt werden Nach § 1 (5) Baugesetzbuch soll die Bauleitplanung dazu beitragen, „eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln“. Das Gesetz bietet den Gemeinden mehrere Möglichkeiten, Umweltschutzziele in der Bauleitplanung zu berücksichtigen und diese damit als Instrument vorsorgender Umweltpolitik vor allem hinsichtlich der Gestaltung von Neubauflächen einzu-setzen Nach § 9 Baugesetzbuch können im rechtsverbindlichen Bebauungsplan unter anderem festgesetzt werden: öffentliche und private Grünflächen; Maßnahmen und Flächen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft; Gebiete, in denen zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen bestimmte luftverunreinigende Stoffe nicht verwendet werden dürfen; die Anpflanzung von Bäumen und Sträuchern.
Zwar ist es angebracht, vor „überzogener Euphorie hinsichtlich der Nutzung der kommunalen Bauleitplanung als Instrument des Umweltschutzes“ zu warnen denn das Städtebaurecht räumt dem Umweltschutz keinen Vorrang vor anderen in der Planung zu berücksichtigenden Belangen ein. Nimmt man aber die Aufnahme des Umweltschutzes in die für die Bauleitplanung relevanten und gegeneinander abzuwägenden Belange ernst, kann man die entsprechenden Vorschriften des Baugesetzbuches als ein an die Kommunen gerichtetes Gebot zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planerstellurig interpretieren Die an eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) zu stellenden Anforderungen sind in der Bundesrepublik zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Aufsatzes gesetzlich noch nicht fixiert Diejenigen Gemeinden, die in der Vergangenheit bereits UVP-Verfahren eingeführt haben — in der Bundesrepublik sind dies bis 1987/88 20 der 65 Städte mit mehr als 100 000 Einwohnern gewesen — betraten damit in der Tat Neuland und nahmen gegenüber dem hinsichtlich der Umsetzung der UVP-Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft zögerlichen Bundesgesetzgeber die Vorreiterrolle ein. Freilich wurde mit der UVP in den Kommunen kein neues und eigenständiges Recht gesetzt, sondern ein „in besonderer Weise systematisiertes Verfahren zur Anlage und Bewertung von Planungen“ eingeführt. Auch ein negatives Prüfungsergebnis hinsichtlich der von einer geplanten Maßnahme zu erwartenden Umweltbeeinträchtigungen führt nicht zwangsläufig zu deren Aufgabe, der sogenannten „Null-Option“, sondern ist lediglich beim Genehmigungsverfahren zu berücksichtigen. Deshalb sollte auch von der bundesgesetzlichen Regelung des UVP-Verfahrens nicht zuviel erwartet werden, zumal das UVP-Gesetz nach Einschätzung kommunalpolitischer Praktiker „bedeutend grobmaschiger gestrickt (ist) als das von den Städten verwendete Muster“
Umweltverträglichkeitsprüfungen beziehen sich auf einzelne Projekte und Planungen. Sie sind damit zwar nicht wertlos, aber ein eher bescheidener Ansatz und nicht mehr als ein erster Schritt in die richtige Richtung. Echte Umweltvorsorge bedeutet jedoch die Einbeziehung ökologischer Aspekte auch in langfristige und umfassende Handlungsorientierungen. Voraussetzung hierfür ist zunächst eine sorgfältige Bestandsaufnahme des Ist-Zustandes der natürlichen Umwelt, ohne die nicht einmal der Umfang des „Sanierungsbedarfs“ geklärt werden kann. Derartige Bestandsaufnahmen durch die Kommunen gibt es seit 1971, als in Ludwigsburg, Nürnberg und Tübingen die ersten Umweltschutz-berichte entstanden. Erst in den achtziger Jahren allerdings begannen die Gemeinden in größerem Stil Umweltberichte zu erstellen und zu veröffentlichen. Das Umweltbundesamt dokumentiert insgesamt 233 kommunale Umweltberichte, von denen zum Erhebungszeitpunkt (August 1988) noch 16 im Vorbereitungsund drei im Entwurfsstadium waren. Von den bereits fertiggestellten Berichten entfielen 170 auf die Städte, 62 auf die Landkreise und einer auf einen Umlandverband Erkennbar ist, daß ein Großteil der Umweltberichte sich auf die — besonders belasteten — Verdichtungsräume bezieht und daß die Zahl der Umweltberichte mit der Größe der Kommunen zunimmt Die Zahlen zeigen, daß viele kommunale Gebietskörperschaften — vor allem Mittel-und Kleinstädte sowie die meisten Landkreise — noch keine oder zumindest keine öffentlich zugänglichen Entscheidungsgrundlagen für einen planerischen Umweltschutz erarbeitet haben. Darüber hinaus sind viele der vorliegenden Berichte bereits veraltet. Nur ein knappes Viertel wird, trotz oft anderslautender Ankündigungen, fortgeschrieben und auf den jeweils aktuellen Stand gebracht Nicht nur aufgrund der mangelnden Aktualität ist ein Großteil der vorliegenden Umweltberichte als Planungs-und Entscheidungshilfe völlig ungeeignet. Die in den siebziger Jahren veröffentlichten Berichte waren fast ausnahmslos reine Tätigkeitsberichte der Verwaltungen, die auf eine kritische Erfolgskontrolle generell verzichteten. In den letzten Jahren setzte sich zwar tendenziell die Beschreibung der Umweltsituation gegenüber reinen Maßnahmenbilanzen durch. Doch bleiben die meisten Umweltberichte der — einleitend bereits kritisierten — rein medialen Sichtweise verhaftet und vernachlässigen eine Orientierung an den verschiedenen Aufgabenbereichen. Die überwiegend rein deskriptiv-statistischen Bestandsaufnahmen, die auf eine Interpretation der Daten und daraus abzuleitende Handlungsprogramme verzichten, fügen der durch die mediale Orientierung bedingten ökologischen Kontextlosigkeit eine soziale und politische Bedeutungslosigkeit hinzu
Ungeachtet der Schwierigkeiten bei der Erfassung und Präsentation der für einen „Umweltatlas als Natur-und Umweltschutzkataster“ notwendigen Daten, die die Empfehlung nahelegen, sich den erforderlichen Sachverstand nötigenfalls von außen einzukaufen, haben viele Gemeinden noch Nachholbedarf hinsichtlich der Erarbeitung von Entscheidungsgrundlagen. Wenn 84 Prozent der Groß-stadtverwaltungen noch vor zwei Jahren die Frage, ob ihnen ausreichende Kriterien für die Bewertung von Umweltbelastungen bekannt sind, verneinten kann allerdings davon ausgegangen werden, daß der entsprechende Handlungsbedarf auch von den Betroffenen selbst erkannt wurde. Dies und die Tatsache, daß immer mehr Städte und Kreise sich darauf verstehen, eindeutige Verwaltungszuständigkeiten im kommunalen Verwaltungsaufbau durch die Einrichtung von Umweltämtem und Umweltreferaten bzw. -dezernaten zu schaffen, geben Anlaß zur Hoffnung auf eine Intensivierung kommunaler Umweltschutzbemühungen in der Zukunft. Es scheint sich die Erkenntnis des Radolfzeller Oberbürgermeisters Neurohr — spät, aber immerhin — durchzusetzen: „Wenn die Gemeinden schnell und intensiv einsteigen würden, könnte ein Großteil der Probleme gelöst werden.“