I. Einleitung
Der Begriff „Zivilgesellschaft“ ist zu einem entwicklungspolitischen Modebegriff geworden. Mit ihm verbinden sich wieder neue Hoffnungen auf eine Demokratisierung von Transformations-und Entwicklungsgesellschaften im Süden und Osten. In Tanzania wie auch in anderen Ländern des südlichen Afrika haben sich in den letzten Jahren die Handlungspielräume für gesellschaftliche Interessengruppen stark erweitert. Demokratische Grundregeln wie Meinungs-, Versammlungs-und Organisationsfreiheit werden formal eingehalten und von zahlreichen Gruppen genutzt. Seit Anfang der neunziger Jahre können Nichtregierungsorganisationen (NRO) legalen Status erhalten und sich registrieren lassen. Entstanden ist ein breites Spektrum von Dach-und Berufsverbänden, Wohlfahrts-und Dienstleistungsorganisationen, kleingewerblichen Zusammenschlüssen und lokalen Selbsthilfegruppen. Ihre Stereotypisierung verstellt jedoch den Blick auf ihren tatsächlichen Einfluß. Immer wieder wird Zivilgesellschaft als „catch all“ -Begriff für organisierte Interessengruppen und Organisationen verwendet, die sich außerhalb und unabhängig vom Staat und seinen Institutionen artikulieren. Zum Konzept von Zivil-gesellschaft gehört jedoch nicht nur die Existenz von nichtstaatlichen Akteuren außerhalb der administrativen und gesetzgebenden Institutionen des Staates, sondern auch die Verbindung und Interaktion zwischen ihnen und dem Staat. Der Begriff der Zivilgesellschaft ist als politische Arena oder als „regulierter Kampfplatz“ aufzufassen, d. h. als ein Ort, an dem gesellschaftliches Leben außerhalb staatlicher Dominanz stattfindet und soziale Interessenkonflikte ausgehandelt werden Das besondere an der Zivilgesellschaft ist, daß diese nur durch Verhandlungen und Netzwerkstrukturen zwischen dem Staat und den gesellschaftlichen Gruppen funktioniert, die sich in einen Prozeß des Interessenausgleiches bege-ben. Erst durch den Gestaltungsanspruch und Veränderungswillen von Organisationen können sich demokratische Gegenmachtstrukturen zum staatlichen Herrschaftsanspruch herausbilden, die es rechtfertigen, von Zivilgesellschaft zu sprechen
Innerhalb der Entwicklungspolitik konzentriert sich die Diskussion über Zivilgesellschaft auf die verstärkte Pluralisierung der Gesellschaft sowie die Dezentralisierung politischer Entscheidungen und die gezielte Verlagerung politischer Entscheidungsfindung auf die Ebene nichtstaatlicher Akteure Der Entwicklungszusammenarbeit kommt die Aufgabe zu, „Raum für gesellschaftliche Auseinandersetzungen um Ziele und Methoden zu schaffen, um auf diese Weise die Entstehung einer solidarischen Zivilgesellschaft zu ermöglichen“
Mit der Förderung der Zivilgesellschaft wird nach Wegen der Stärkung demokratischer Machtbildung und gesellschaftlicher Steuerungskapazität außerhalb von staatlichen Institutionen gesucht. Erfahrungen zeigen, daß die gesellschaftliche Problemlösungskapazität in denjenigen Ländern größer ist, in denen die politische Steuerung nicht nur durch staatliche Bürokratien erfolgt, sondern ebenfalls Akteure aus nichtstaatlichen Sektoren an Problemlösungen beteiligt sind. Zu einflußreichen Akteuren können unterschiedliche Organisationen wie Gewerkschaften, Bauernorganisationen und Berufsvereinigungen, Wohlfahrtsorganisationen, Selbsthilfegruppen, private Entwicklungsgesellschaften und gesellschaftliche Interessengruppen zählen, die sich für die Verwirklichung der Menschenrechte, die Gleichstellung von Frauen oder für den Umweltschutz einsetzen. In der Entwicklungspolitik werden sie unter dem Begriff der NROs zusammengefaßt. Hinter diesem Begriff verbirgt sich ein heterogener, wertorientierter und gemeinnütziger Sektor, der nicht zum staatlichen und auch nicht zum privatwirtschaftlichen Bereich zählt. Aufgrund von einigen konstitutiven Merkmalen ordnet die aktuelle entwicklungspolitische Diskussion diese Organisationen vorzugsweise der Zivilgesellschaft zu. Zweifellos spielen sie eine herausragende Rolle in allen wirtschaftlichen und politischen Transformationsprozessen, weil sie wesentlich zur gesellschaftlichen Öffnung beigetragen haben. Der Übergang von einer autoritären zu einer demokratischen Gesellschaftsordnung ist ohne ihre aktive Beteiligung kaum denkbar. Doch wird ihr Einfluß und ihre Steuerungskapazität in vielen Fällen überschätzt.
Ein nüchterner Blick in die tanzanische Realität zeigt, daß der sprunghafte Zuwachs und die alleinige Existenz von NROs relativ wenig über den Zustand und die Perspektiven einer Zivilgesellschaft und den Einfluß organisierter Gruppeninteressen aussagt. Trotz politischer und wirtschaftlicher Liberalisierung sind zivilgesellschaftliche Strukturen in Tanzania bislang sehr schwach entwickelt. Auf der Grundlage von Erfahrungen in Tanzania wird in diesem Beitrag nach den Voraussetzungen gefragt, die es NROs ermöglichen, zu zivilgesellschaftlichen Akteuren heranzuwachsen und Prozesse zu beinflussen. Damit verbindet sich die Frage nach den Bedingungen, unter denen eine unmittelbare Einflußnahme nicht stattfinden kann oder der Einfluß von NROs unbedeutend bleibt. Solange Funktionsweisen und Wirkungen von Organisationen ungeklärt sind, kann die Frage nicht sinnvoll beantwortet werden, wie die Beteiligungschancen von NROs im Demokratisierungsprozeß stärker genutzt und ausgebaut werden können.
II. „Feinde der Entwicklung“ nicht besiegt
Julius Nyereres visionäre Vorstellungen vom afrikanischen Sozialismus erhielten während der siebziger Jahre internationale Beachtung und Unterstützung. In der Arusha-Deklaration von 1967 legte die Partei „der Revolution“, Chama Cha Mapinduzi (CCM), die Grundlagen des tanzanischen Entwicklungsmodells und versprach den Menschen ein besseres Leben. CCM rief zu einer breiten Offensive gegen die drei großen „Feinde der Entwicklung“ (enemies of development) auf: Armut, Analphabetismus und Armutskrankheiten sollten durch vereinte Entwicklungsanstrengungen beseitigt und die Grundlagen für eine sich selbsttragende und auf die eigenen Kräfte bauende Entwicklung geschaffen werden. Obwohl Tanzania von Bürgerkriegen, Dürren und anderen Katastrophen verschont geblieben ist, gehört es zu den Ländern mit den weltweit schlechtesten Entwicklungsindikatoren. Durch die Verschlechterung der sozialen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ist Massenarmut zum begleitenden Kennzeichen des Demokratisierungsprozesses geworden.
Der größte politische Erfolg der seit der politischen Unabhängigkeit regierenden CCM liegt in der inneren Stabilität, die weder durch die Markteinführung noch durch die ersten freien Wahlen erschüttert wurde. Denn trotz Aufbruch zu Demokratie und Marktwirtschaft ist das Leben für die Mehrheit der Bevölkerung nicht einfacher geworden. Durch die Folgen der Strukturanpassungsprogramme müssen die Menschen mehr Verantwortung für sich selbst übernehmen: Der Zugang zu Bildung und Gesundheit ist von Erwerbsarbeit abhängig, die für die Mehrheit der Menschen noch nicht einmal das Existenzminimum sichert. Über die Hälfte der Gesamtbevölkerung lebt in extremer Armut. Unter den vorherrschenden Bedingungen erreichen 20 Prozent der Kinder nicht das Alter von fünf Jahren und die, die es erreichen, haben eine Lebenserwartung von 51 Jahren; sie liegt damit 20 Jahre unter der in den westlichen Industrieländern. Weder wurden die von der Weltbank propagierten „safety nets“ für die Armutsbevölkerung geschaffen, noch existiert eine armutsorientierte Wirtschaft-und Sozialpolitik. Längst sind die Zeiten vorbei, als noch jede neu errichtete Schule oder jedes Krankenhaus als Fortschritt galt, unabhängig davon, ob Gehälter und laufende Kosten gezahlt werden oder die Familien die Gebühren aufbringen können. Angesichts von Schulklassen mit 100 Kindern, die sich dicht auf wenigen Bänken drängen oder den Platz auf dem Fußboden teilen, wo es kaum Schulbücher gibt und Lehrer aufgrund der Klassengröße nichts anderes als der „teachers talk“ übrigbleibt, Kinder keine Fragen stellen und auf Fragen nur im Chor geantwortet wird, angesichts solcher Verhältnisse nimmt nicht nur der Stellenwert der Schulbildung in der Bevölkerung ab; auch die gesellschaftlichen Langzeitwirkungen sind nicht abzusehen. In der Grundschule liegt die Abbrecherquote gegenwärtig bei 50 Prozent, und sie nimmt weiter zu, weil sich die Investitionen in die Schulbildung kaum lohnen. So überrascht es kaum, daß die Einschulungsrate sich innerhalb von einer Dekade(1980-1990) um ein Drittel verringert hat Nach drei Entwicklungsdekaden haben sich erwünschte Erfolge nicht eingestellt. Ausbleibende Entwicklungsfortschritte sowie die verbreitete Korruption haben zu einer „aid fatigue“ gegenüber Tanzania geführt.
III. „Demokratie können wir nicht essen“
Der Übergang zu einem Mehrparteiensystem und wirtschaftspolitischem Reformen wurde in Tanzania von keiner Bürgerrechtsbewegung gefordert oder eingeklagt. Politische Protestbewegungen wie in Benin, Kamerun, Malawi, Südafrika, Sambia und anderen Ländern hat es nicht gegeben. Angesichts der Demokratisierungswelle in afrikanischen Nachbarstaaten, der zusammenbrechenden Einparteiensysteme in Osteuropa und der verstärkten Konditionalität der Geber in den Bereichen Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Marktwirtschaft setzte eine von „oben“ gesteuerte Demokratisierung ein. In vorausschauender Weit-sicht und politischer Klugheit hat die ehemalige Einheitspartei die politische Liberalisierung eingeleitet und im Rahmen der bestehenden Verfassung den Übergang zum Mehrparteiensystem legalisiert. Als größtes politisches Ereignis der neuen Ära wird eine Massendemonstration von über 30 000 Personen in Mwanza (1992) bewertet, zu der der Präsidentschaftskandidat der Oppositionspartei NCCR, Augustine Mrema, am Nyazasee aufgerufen hatte. Die Bevölkerungsmehrheit entschied sich bei den Wahlen nach der ihr vertrauten Lebensregel „Lieber den Teufel wählen, den wir kennen, als einen unbekannten Engel“. Damit sicherten sie bei den ersten freien Wahlen im Oktober 1995 die Fortführung der Einparteienherrschaft im neu eingeführten Mehrparteiensystem. Im übrigen bewies die Bevölkerung durch den friedlichen Verlauf der Wahlen, der für sie wichtiger war als die Manipulationen am Wahltag in Dar es Salaam und auf Zanzibar, ihre Demokratiefähigkeit. Für die Commenwealth Beobachter-gruppe waren die Umstände derart „chaotisch“ (verspätetes Öffnen der Wahllokale, fehlende Wahlunterlagen, verschwundene Wahlurnen), daß wegen der Unregelmäßigkeiten eine Wiederholung der Wahlen in Dar es Salaam angeregt und drei Wochen später durchgeführt wurde.
„Demokratie können wir nicht essen“ -mit diesen Worten beschreibt die Arbeitsministerin und Vorsitzende des nationalen Frauenverbandes UWT (Union of Women in Tanzania), Anna Abdallah, die weitverbreitete Stimmung im Land. Die Sicherung des Überlebens läßt den Menschen wenig Zeit für Politik. Außerdem haben viele von ihnen das Vertrauen in staatliche Institutionen und die politischen Parteien verloren. Das politische Geschäft ist für sie die Jagd nach Vergünstigungen und Privilegien. Überall erleben sie, wie sich Politiker bereichern und Staatsangestellte nur gegen Zahlung entsprechender Bestechungsgelder bereit sind, ihre Arbeit zu verrichten, Lizenzen und Genehmigungen zu erteilen oder Vorgänge zu bearbeiten. Praktisch bleibt die Bevölkerungsmehrheit von der politischen Willensbildung und Beteiligung ausgeschlossen. Auch die neugegründeten Parteien NCCR-Mageuzi (National Convention for Constitutional Reform), Chadema Chama Cha Demokrasia-na Mandeleo, CUF (Civic United Front) und UDP (United Democratic Party) zeigen wenig Interesse an den realen und drängenden Problemen der Bevölkerung.
IV. „Dritter Arbeitsmarkt“ als Reservoir sozialer Mobilität
Die ausländische Hilfe sorgt seit Jahren für über 70 Prozent der Staatseinnahmen und für 50 Prozent des Bruttosozialproduktes (BSP). Gemessen am BSP ist sie den Leistungen des informellen Sektors vergleichbar. Externe Finanzmittel sind zentraler Faktor gesellschaftlicher Produktion und laufen allen Bestrebungen entgegen, auf die eigenen Kräfte zu vertrauen. Beispielsweise werden alle Investitionsleistungen des Staates ausschließlich aus externen Quellen finanziert. Die Gleichzeitigkeit von kreditfinanzierten Importen und eingeschränkter Zufuhr von ausländischen Kapitalinvestitionen belasten die Handelsbilanz und lassen -trotz partieller Erlasse -die Schuldenlast weiter wachsen. Interne Mittel reichen noch nicht einmal zur Finanzierung von Löhnen und Gehältern im staatlichen Sektor aus. Immer wieder kommt es vor, daß Gehaltszahlungen über Monate ausgesetzt werden wie im vergangenen Jahr bei den Universitätsangehörigen und den 13 000 Angestellten der Stadtverwaltung von Dar es Salaam. Ein ausländisches Expertenteam, dasAspekte bilateraler Zusammenarbeit evaluierte, forderte rigoros eine „zweite Welle“ gesellschaftlicher Transformation -hin zu einem Regime mit signifikant geringerem internationalen Hilfevolumen und einer effizienteren Entwicklungsverwaltung Öffentliche Entwicklungsgelder übertreffen die Einnahmen der Zentralregierung um das 200-fache Damit sorgt die Auslandshilfe für einen „zweiten Staatshaushalt“, der die Bedeutung von Steuer-und Zolleinnahmen um ein Vielfaches übertrifft.
Neben den formellen und informellen Wirtschaftssektoren ist innerhalb der „donor economy“ ein „dritter“ Arbeitsmarkt für Mittelschichten entstanden. Die Anzahl der NROs hat sich seit den neunziger Jahren verdreifacht. Sie steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Hinwendung der Entwicklungspolitik zu den nichtstaatlichen Sektoren. Immer mehr internationale Organisationen (UNDP, Weltbank, Europäische Union) suchen für die Durchführung ihrer Vorhaben die Zusammenarbeit mit nichtstaatlichen Stellen.
In der Regel ist der Verdienst in der „donor economy“ um ein Mehrfaches höher als im staatlichen Sektor. Zugleich stellt sie vor dem Hintergrund gleichbleibender Einkommensarmut und starker gesellschaftlicher Differenzierungsprozesse Möglichkeiten sozialer Mobilität und verbesserter wirtschaftlicher Existenzsicherung bereit. Hinzu kommt ein minimaler sozialer Schutz durch betriebliche Sozialleistungen wie gesetzliche Krankenversicherung und Altersversorgung, Familien-leistungen, Wohn-und Fahrgeld. Zum Symbol des beruflichen Aufstiegs ist das Projektauto und seine private Nutzung geworden. In Tanzania wurde hierfür der Begriff „Pajero-Kultur" geprägt -als Synonym für „conspicuous consumption“. Die Integration in die „donor economy“ ist für viele Menschen eine der wenigen Optionen, aus den bescheidenen Lebensverhältnissen mittlerer wie unterer Einkommensschichten herauszuwachsen und Zugang zu einem Reservoir von unterschiedlichen Berufskarrieren zu erhalten. Auch die Entlassungen aus dem öffentlichen Sektor haben die Gründung von privaten Entwicklungsorganisationen vorangetrieben, weil Betroffene die „donor economy“ der informellen Existenzsicherung vorziehen. Wegen des staatlich verordneten sehr frühzeitigen Ruhestandes (für Frauen liegt das Renten-eintrittsalter bei 45 und für Männer bei 50 Jahren) drängen ebenfalls die Menschen in diesen Teil der Volkswirtschaft, um der Armut zu entkommen. Neben den knapper gewordenen Beschäftigungsmöglichkeiten im staatlichen Bereich und den geringfügigen Zuwachsraten in modernen Wirtschaftssektoren gewinnt der „dritte Arbeitsmarkt“ an Bedeutung. Zwar bestehen für die Bevölkerungsmehrheit unüberwindbare Eintrittsbarrieren, doch ist der Zugang zu ausländischen Fördermitteln über die NRO-Kooperation gegenüber der staatlichen Zusammenarbeit um ein Vielfaches leichter. An diesen Entwicklungen sind die „Ärmsten der Armen“ selten beteiligt, da sie weder über Kontakte noch das antragstechnische Know-how verfügen, um Anträge zu formulieren und Budgets zu erstellen
Problematisch an dieser Entwicklung ist die einseitige Durchsetzung von Erwerbs-zu Lasten von Entwicklungsinteressen. Obwohl die Träger privater Entwicklungsorganisationen einen Vertretungsanspruch gegenüber den „Armen“ erheben und sich als Mittler zwischen benachteiligten Bevölkerungsgruppen und potentiellen Geldgebern verstehen, haben sie wenig Kontakt zu ihren Zielgruppen oder instrumentalisieren sie für ihre eigenen Zwecke. Sie vertreten die Interessen „ihrer“ Zielgruppen nur insoweit, wie sie damit ihren eigenen Interessen dienen. Eine im Auftrag der Europäischen Union durchgeführte und repräsentativ angelegte Untersuchung über NROs in Tanzania zieht eine ernüchternde Bilanz: Die meisten NROs verfügen weder über zielgruppenorientierte Ansätze noch partizipative Arbeitsmethoden. Koordination und Netzwerkbildung zur Erhöhung des Wirkungsgrades und kollektiver Handlungsfähigkeit finden nur in Ausnahmefällen statt. Unmittelbare Folge dieser Umstände ist das schwache Verhandlungspotential gegenüber staatlichen Stellen. Dafür ist der Kontakt zu ausländischen Geberorganisationen sehr viel intensiver: „On a whole NGO don't seem to cooperate with each other, linkages exist mainly with outside Organization.“ Viele Organisationen sind in extremem Maß von ausländischen Geldern abhängig und kaum dazu in der Lage, ihre Arbeit unabhängig von ausländischen Fördermitteln aufrechtzuerhalten. Nur selten entrichten Mitglieder Beiträge,und wenn, dann ist ihr Charakter rein symbolisch. In der genannten Untersuchung werden die Zusammenschlüsse der Massai als eines der wenigen Beispiele funktionierender kollektiver Interessenvertretung hervorgehoben, die sich im Zuge der Landkonflikte gebildet haben. Seit der Privatisierung der Böden kämpfen die von der Rinder-zucht lebenden Hirtennomaden für das Recht, ihre Viehherden auch weiterhin zu den Wasserstellen treiben zu können, auch dann, wenn der Boden in Privateigentum überführt wurde. Die entstandenen Selbsthilfeorganisationen bilden im tanzanischen Kontext offensichtlich eine Ausnahme, weil sie über eine Mitgliederbasis verfügen und das Selbsthilfepotential von außen ergänzt und nicht ersetzt wird.
Die Kenianerin Njoki Wainaina, die lange Zeit in Tanzania tätig war, hat besonders zu den lokalen Organisationen ein kritisches Verhältnis, die externe Mittel zur Förderung der Demokratie (z. B. civic and voters education) erhalten. Für sie haben viele dieser Aktivitäten wenig mit politischer Bewußtseinsbildung und emanzipatorischer Pädagogik zu tun. Mit den Worten „It is not a social movement at all, it is a trade“ kritisiert sie die Geschäftigkeit, die sich im Umfeld der staatsbürgerlichen Erziehung entfaltet. Wenn sich jemand in den Dienst der Demokratieförderung stellt, schließt dies für Njoki Wainaina die Bereitschaft des Betreffenden ein, auch etwas zu „geben“ und nicht nur seine Arbeitskraft möglichst teuer an ausländische Organisationen zu „verkaufen“. Keine Nachsicht hat sie mit Organisationen, die nach wenigen „Projekten“ bereits wieder scheitern und aus der NRO-Szene verschwinden. Wie von Schädlingen befallene Pflanzen gehen sie ein -kommentiert Njoki Wainaina, und mit leichter Ironie fährt sie fort, daß danach vielleicht gesündere Pflanzen nachwachsen werden.
V. „Ausländischer Projektbesitz“ und seine entwicklungspolitischen Folgen
Längst hat sich herausgestellt, daß „ausländischer Projektbesitz“ (ownership) und „eigene Projekte“ selten zu Nachhaltigkeit führen. Doch zeigt der Blick in die Praxis, daß diese Tendenz noch immer die Entwicklungszusammenarbeit prägt. Selten werden Probleme vor Ort partizipativ untersucht und Lösungen gemeinsam mit den Betroffenen entwickelt. Besonders im Fall von Tanzania gilt, daß die gesamte Entwicklungspolitik „strongly donor driven“ ist Wichtige Grundlagen der Entwicklungszusammenarbeit wie Länderprogramme und Sektorkonzepte werden in der Regel ohne Beteiligung der „Partnerorganisationen“ und Zielgruppen erstellt. Ein Negativbeispiel ist in dieser Hinsicht die Weltbank, die wichtige Dokumente in Washington entwickelt und als „Entwürfe“ (z. B. Policy Framework Paper, Letters of Intent and Development) der tanzanischen Regierung zur Unterzeichnung vorlegt. Die Regierung akzeptiert Programme und Projekte, an deren Formulierung sie kaum beteiligt war, da Devisen zur Finanzierung von Schulden und Importen dringend benötigt werden. Insbesondere die „Civil Service Reform“ oder die erste Phase des „Integrated Road Program“ gelten als stark „donor driven“. Nach dem Zusammenbruch des öffentlichen Gesundheits-und Schulwesens sind diese Bereiche konzeptionelle Spielwiesen zahlreicher ausländischer Geber. Sie bestimmen maßgeblich die institutioneile Neuordung der sozialen Sektoren. So stoßen auch die Programme zur Intensivierung der Zusammenarbeit zwischen Kirche und Staat bei tanzanischen Partnerorganisationen auf große Zurückhaltung. Über den Verwendungszweck der „zweiten“ Haushalte entscheiden eben immer noch weitgehend ausländische Regierungen und Organisationen
Auch im Bereich der nichtstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit tritt das Problem des „ausländischen Projektbesitzes“ auf; diese Projekte sind nicht weniger „gebergesteuert“. So stimmt man Projekten zu, an deren Konzeptionsentwicklung die „Partnerorganisationen“ nur in Form „nachholender“ Partizipation beteiligt waren. Ein entscheidender Vorteil gegenüber der staatlichen Zusammenarbeit besteht in der „freien“ Wahl von Organisationen für die Zusammenarbeit, die sich für die Umsetzung der eigenen entwicklungspolitischen Agenda oder „eigener“ Projekte als besonders geeignet erweisen. Aus diesen Verhältnissen heraus hat sich eine Marktlogik entwickelt, die NROs auf Märkte reagieren läßt. NROs sind daher vielfach Folge von „externen Faktoren“ und weniger das Ergebnis gewachsener Strukturen. Selten begegnet man lokalen Initiativen mit eigenen gesellschaftlichen Visionen. Bei den alltäglichen Problemen der Überlebenssicherung herrscht eine pragmatische Grundhaltung: Flexibel stellen sich die „Marktteilnehmer“ auf neue Schwer-punktbereiche und Konzepte der Entwicklungspolitik ein und halten einen umfangreichen Zielkatalog bereit. Einen Rekord stellte eine Umweltorganisation mit insgesamt 28 „Unternehmenszielen“ auf, die sie je nach Bedarf mühelos in die Verhandlungen einbringen konnte. Solch eine Organisation ist problemlos in der Lage, einen „Konsens“ mit den unterschiedlichsten ausländischen Förderorganisationen zu erzielen. Oft werden gesellschaftliche Probleme für den Eintritt in die „donor economy“ vordergründig aufgegriffen, um die Agenda internationaler Entwicklungsorganisationen anzusprechen. Ein Sachverhalt, der die Legitimation von NROs im Hinblick auf den Vertretungsanspruch gegenüber Benachteiligten und auf demokratische Machtbildung in ihren Händen (empowerment) nachhaltig schwächt, da ihnen keiner jemals ein Mandat übertragen hat oder sie dieses durch den Kampf um die Sache erworben haben.
In Tanzania haben sich die NROs an die wechselnden Moden und Förderschwerpunkte der Geber gewöhnt und daran, daß Planung und Durchführungsverantwortung von Entwicklungsvorhaben in ausländischen Händen liegen. Eine Befragung unter Mitarbeitern der staatlichen Entwicklungsverwaltung ergab, daß der Umfang der Hilfe um ein Vielfaches geringer wäre, wenn Geberorganisationen die finanziellen Eigenleistungen der „Empfänger“ an Entwicklungsvorhaben tatsächlich einfordern würden Diese Praxis steht im Widerspruch zu dem vielfach beschworenen Ownership-Prinzip. Es bleibt eine entwicklungspolitische Binsenwahrheit, daß ohne Identifikation und Eigenbeiträge nachhaltige Ergebnisse nicht möglich sind. Nur selten führt eine entwicklungspolitische „Abkürzung“ durch Einsparungen von Partizipation und Zeit oder die Übertragung von Lösungsmodellen zum Erfolg.
VI. „Magic bullet“ für den Aufbau einer Zivilgesellschaft
Seit Betrand Schneider 1986 in seinem Bericht an den Club of Rome weltweit auf die „Revolution der Barfüßigen“ aufmerksam machte, zählen NROs zu den Hoffnungsträgern der Entwicklung.
Mit ihnen verbindet sich die entwicklungspolitische Sehnsucht nach einer magischen Kugel die Demokratisierung anstößt, Menschenrechten Geltung verschafft und allmählich eine Zivilgesellschaft hervorbringt, die in den meisten Ländern noch nicht oder nur schwach existiert. Nach dem Ende des staatlichen Entwicklungsmonopols werden NROs völlig neue Funktionen im Bereich der Wirtschafts-und Sozialentwicklung übertragen, die lange Zeit ausschließlich dem Zentralstaat und seinen Zwangsverbänden zugeschrieben wurden. Ihre Existenz wird mit hohen moralischen Ansprüchen im Hinblick auf die anwaltschaftliche Vertretung der Armen, ihre Problemlösungskapazität und den Aufbau von zivilgesellschaftlichen Strukturen belegt. Es wird davon ausgegangen, daß nichtstaatliche Organisationen in ihrer Entwicklung drei verschiedene Phasen durchlaufen: von der Bereitstellung sozialer Dienstleistungen (welfare) über die Selbsthilfeförderung und Mobilisierung lokaler Ressourcen (development) hin zu einer Phase des „empowerment“, in der NROs der „dritten Generation“ Einfluß auf Staat und Gesellschaft nehmen.
Allgemein gilt die Zusammenarbeit mit ihnen als vorteilhaft, weil sie kollektive Interessen benachteiligter Gruppen vertreten, ihre Arbeitsstrukturen demokratisch, dezentral, kosteneffizient und unbürokratisch sind und weil sie über eine transparente Finanzverwaltung (accountability) verfügen. Darüber hinaus sichert die freiwillige Mitgliedschaft motivierte und engagierte Mitglieder, die aus dem Zustand der Sorge für sich selbst herausgetreten sind.
Ein Blick in die Paxis zeigt allerdings die überaus nüchterne Wirklichkeit, die untrennbar mit den Erfordernissen und Gesetzmäßigkeiten der „donor economy“ verbunden ist. Diese ist zu einem Teil des Problems geworden, weil sie zentraler Faktor der gesellschaftlichen Reproduktion ist und Zwängen unterliegt, die diese entwicklungsfeindlichen Strukturen miterzeugen. Der Zwang zum geordneten Mittelabfluß und zu schnellen Entwicklungserfolgen läßt wenig Raum für partizipative Diagnosen und Projektplanungen. Eine subsidiär begleitende Förderung findet nur in Ausnahmefällen statt. Damit werden nicht nur die Voraussetzungen für eine sich selbst tragende Entwicklung (self-reliance) untergraben, sondern gleichzeitig Strukturen erzeugt, die zu einer Entpolitisierung der NROs und der Gesellschaft beitragen. Da auf notwendige soziale Auseinandersetzungen verzichtet wird, werden die Mechanismen geschwächt, die normalerweise zum Ausgleich der unterschiedlichen sozialen Interessen benötigt werden.
VII. „Handel“ mit Frauenarmut und sozialen Notlagen
In keinem anderen Bereich sind im letzten Jahrzehnt so viele neue Organisationen entstanden wie in dem Bereich der Armutsbekämpfung, des Ressourcen-und Umweltschutzes und der Förderung benachteiligter Bevölkerungsgruppen. Mit der wachsenden Anzahl von regierungsunabhängigen Frauenorganisationen sind neue Hoffnungen auf Verbesserung der gesellschaftlichen Stellung der Frau entstanden. Die Situation von Frauen ist hinreichend analysiert und bekannt: Kulturelle Traditionen weisen ihnen einen untergeordneten Platz in der Gesellschaft zu und bürden ihnen vielfache Arbeitslasten auf. In traditionellen Gesellschaften besitzen Frauen kein Eigentumsrecht, kein oder nur eingeschränktes Erbrecht und der Zugang zu Kredit, Ausbildung und Technologie ist ihnen erschwert. Darüber hinaus tragen Frauen die alleinige Verantwortung für ihre Kinder, da Väter ihre Familien verlassen oder nur sehr begrenzt als „christmas husbands“ ihren familiären Pflichten nachkommen. Auch sind Frauen die „stillen Opfer“ des Übergangs, weil ihnen die eingeleiteten Strukturanpassungsprozesse zusätzliche Belastungen aufbürden. Ihre produktive und reproduktive Arbeit wird weiter ausgedehnt, da der Abbau staatlicher Dienstleistungen auf ihrem Rücken ausgetragen wird. In der Politik bleiben sie unter-repräsentiert. In solch einer Situation ist jeder Zusammenschluß wichtig, der anwaltschaftlich Fraueninteressen verfolgt. Das Spektrum der Frauenorganisationen reicht von Selbsthilfeorganisationen, karitativen und kirchlichen Gruppen, Berufs-und Interessenverbänden, Dachverbänden bis hin zu regionalen Netzwerken. Doch trotz der Vielzahl von Frauenorganisationen entsteht gelegentlich der Eindruck, daß alles beim alten bleibt.
Und es bedarf keiner besonderen Scharfsichtigkeit, um festzustellen, daß bei einigen NROs die einseitige Erwerbsorientierung auf Kosten des gesellschaftlichen Steuerungspotentials nicht im Interesse der Frauen liegt. Organisationen dienen sich als Partner der Zusammenarbeit an, die mit Frauenarmut und sozialen Notlagen „handeln“.
Vielen Organisationen gelingt es jedoch nicht, aus der Kategorie der sog. „one person-one typewriter“ -Organisationen herauszuwachsen. Hinter Gruppen verbergen sich oftmals „moderne“ Familienbetriebe, die abhängige Verwandte, Hauspersonal und sogar Verstorbene in „Selbsthilfegruppen“ zusammenschließen. Als private Entwicklungsunternehmen reagieren sie wie kommerzielle Unternehmen auf Marktchancen. Als eine Gruppe von zehn Mitgliedern 125 Millionen DM zur Bewirtschaftung von 10 Hektar Land beantragte, kommentierte eine lokale Mitarbeiterin der Friedrich-Ebert-Stiftung lakonisch: „They are aiming high.“ Professionalität kommt selten auf, dafür zahlreiche Varianten unrealistischer Projektplanung, eines zweifelhaften Paternalismus und autoritären Führungsverhaltens.
In der tanzanischen Presse wurde bereits mehrfach vor dem „Heer“ der selbsternannten freiwilligen „Helfer“ von AIDS-Kranken gewarnt, die nach HIV-Trägern wie „hot cakes“ Ausschau halten, um an Hilfsgelder zu gelangen. In der Praxis kümmern sie sich aber kaum um die Betreuung der Kranken, und auch Konzepte zum Aufbau von ambulanten sozialen Diensten interessieren sie nicht. AIDS hat sich inzwischen zu einem „money-spinning enterprise by fortune hunters“ entwickelt, das viele Kritiker auf den Plan gerufen hat. Auch andere Personengruppen wie alleinerziehende Mütter, Landfrauen, Kleingewerbetreibende und bedürftige Zielgruppen werden gegen „Projektmittel“ und Entwicklungsressorcen getauscht. Doch nur ein geringer Teil der Hilfe erreicht die Zielgruppen tatsächlich
Ein Verband von Frauen in Medienberufen nahm schriftlich gegen den „kolonialen“ Charakter der Finanzrichtlinien der Friedrich-Ebert-Stiftung Stellung, als es darum ging, ein Gesamtbudget auf die Finanzierung einzelner Maßnahmen zu verteilen: „We can not accept the breaking down of our Programmes into little bureaucratic enclaves. We would like to draw your attention to the fact that we are an NGO and not a government body.“ Der NRO-Status wird als Qualiätsmerkmal gegen das Gebot von transparenter Finanzverwaltung, effizienter Mittelverwendung und Zielgruppenorientierung herangezogen. Als wenige Monate später ein kenianisches Gutachter-Team den Verband im Auftrag der zahlreichen ausländischen Förderorganisationen evaluierte, wurde ein starkes internes Demokratiedefizit festgestellt und die fehlende Verbindung zur sozialen Basis des Vereins kritisiert.Gerade weil diese Erfahrungen keine Einzelfälle sind, muß kritisch gefragt werden, welche Organisationen gefördert werden, wer die Nutznießer der Förderung sind, was über die Wirkung von Maßnahmen bekannt ist, ob sich Maßnahmen auf der Handlungsebene niederschlagen, ob sie tatsächlich der Bewältigung von Problemen und Konflikten dienen und ob soziale Beziehungen zugunsten der Interessen von benachteiligten Bevölkerungsgruppen verändert werden. Auch die Gleichstellung der Geschlechter -als wesentlicher Bestandteil einer auf sozialer Gerechtigkeit aufbauenden Gesellschaft -gedeiht nur in einem Prozeß gesellschaftlicher Auseinandersetzung -mit allen Risiken und Rückschlägen und mit allen Kämpfen um die Sache, die diese Auseinandersetzung in sich birgt. Ohne die Formulierung von Forderungen (practical and Strategie gender needs), die an den Staat und die Gesellschaft gerichtet werden, sind Verbesserungen der Lebens-und Arbeitsmöglichkeiten sowie eine Verschiebung der Machtverhältnisse zugunsten von Frauen nicht zu erreichen.
VIII. Die fehlende Machtperspektive -ein Volk bricht nicht auf
Mit wenigen Ausnahmen verfügen NROs in Tanzania weder über eine soziale Basis, noch sind sie Ausdruck von wachsenden Strukturen. Damit unterscheiden sie sich von zahlreichen Beispielen in Asien und Lateinamerika, die über eine sozialreformerische und breite Mitgliederschaft verfügen. Der spezifische Entstehungskontext von NROs in Tanzania erweist sich als größtes Handicap für die Entstehung einer NRO-Szene der sog. dritten Generation. Die meisten haben weder die „dritte“ Phase erreicht, noch bewegen sie sich auf diese zu. Aufgrund des Zugangs zu ausländischen Ressourcen und Programmen wird die politische Arena erst gar nicht betreten. Unter diesen Umständen sind Auseinandersetzungen um die „Sache“ nicht nötig, und es kann auf berechtigte Forderungen gegenüber Staat und Gesellschaft verzichtet werden. Es vollzieht sich eine Entpolitisierung der Gesellschaft, die sich widerspruchsfrei in die Auswirkung von drei Dekaden staatssozialistischer Bevormundung einfügt. Denn in dieser Zeit waren private Initiativen unerwünscht. Stark behindert wurde die Entwicklung einer politischen Streit-und Selbsthilfekultur, so daß sich eine politische Arena außerhalb des dominierenden Einparteiensystems niemals entwickeln konnte. Was aus Tanzania in Zukunft werden soll, wird nirgendwo öffentlich diskutiert. Es gibt keine explizite Vorstellung über gesellschaftliche Nah-oder Fernziele und Möglichkeiten ihrer Verwirklichung. Von verschiedenen Seiten werden nachdrücklich mehr Entwicklungsinvestitionen in die sozialen Sektoren gefordert. Aber wie sollen die sozialen Sektoren in Zukunft organisiert sein? Zentral oder dezentral? Und wenn soziale Dienste dezentralisiert werden, wer übernimmt die Koordinierung?
Erst allmählich ändert sich die Rolle der Intellektuellen, die lange Zeit im Dienste der Regierung standen und die Legitimationsgrundlagen für staatliches Handeln lieferten. Aufgrund der Finanzkrise der Universität besteht heute die Gefahr, daß Möglichkeiten einer eigenständigen und kritischen Wissenschaft wieder verpaßt werden. Der Wissenschaftsbetrieb ist nichts anderes als die Summe extern finanzierter Forschungsaufträge. Von einer unabhängigen und sozialverantwortlichen Wissenschaft kann kaum gesprochen werden. Zu spüren sind auch die engen Fesseln von Tradition und Religion, die einen freien Diskurs über die Gesellschaft und strategische Visionen erheblich einschränken: Weder das Christentum noch der Islam, noch die traditionellen Religionen haben in Afrika Reformatoren hervorgebracht. John Mbiti, renommierter Experte afrikanischer Religionen, kommt nach jahrelanger Forschung zum Ergebnis: „African religions have neither founders nor reformers." Und in der tanzanischen Gesellschaft gibt es kaum unreligiöse Menschen. Stark verbreitet sind explizite Gottesvorstellungen von Gott als König und Herrscher, der alle menschlichen Geschicke lenkt: „Most African people accept or acknowledge God as the final guardian of law and order and of the moral und ethical codes.“
Eine Gesellschaft, die versucht, allein über den Einsatz und die Verteilung internationaler Entwicklungsgelder strukturelle Armutsursachen zu bekämpfen, läßt wichtige Reformen und Umverteilungsmaßnahmen auf nationaler Ebene aus. Berechtigte Forderungen an Staat und Gesellschaft werden erst gar nicht gestellt, weil ausländische Organisationen mit Fördermitteln und anderen Ressourcen in die Bresche springen. Dadurch wird der Status quo und nicht die dringend notwendigen Veränderungen gefördert. Wenn Leitbilder und die Orientierung an sozialem Wandel fehlen, bleibt der Einfluß auf die herrschenden Verhältnisse gering. Unter diesen Umständen sindNROs nur in begrenztem Maße in der Lage, auf vorhandene Strukturen verändernd einzuwirken. Die Ausweitung dieses Sektors hat keine ideologische Grundlage, sondern dient der „unpolitischen“ Akkumulation einer vom Staat unabhängigen Klassenbildung
Ohne ideologische Grundlagen bleiben NROs private Entwicklungsfirmen und reine Durchführungsorganisationen, die unter günstigen Voraussetzungen auf der Mikroebene Verbesserungen für ausgewählte Personengruppen schaffen können. Die Konzentration auf externe Entwicklungsfinanzierung hat sich in den seltensten Fällen als nachhaltig erwiesen -insbesondere dann nicht, wenn auf die Schaffung von günstigen Rahmenbedingungen für den dauerhaften Bestand von Maßnahmen verzichtet wird. NROs können dann die Entwicklung der Zivilgesellschaft fördern, wenn sie gesellschaftlichen Wandel und Entwicklung uneigennützig vorantreiben. Ohne den Aufbau von Dialogstrukturen ist dies aber kaum möglich. Auch die Verlagerung der Zusammenarbeit auf nichtstaatliche Akteure zieht noch keine Reformen automatisch nach sich.
IX. Von der Bevormundung zum Aufbau von Zivilgesellschaft
Prozesse zivilgesellschaftlicher Entwicklung sind an eine offene Gesellschaft gebunden, die wesentliche demokratische Rechte (Meinungs-, Presse-und Organisationsfreiheit, Rechtssicherheit und -Staatlichkeit sowie gewerkschaftliche Rechte) gewährt. Erst aufgrund der Gewährleistung dieser Rechte können organisierte Interessengruppen die politische Arena betreten. In aktuellen Diskussionsbeiträgen kristallisiert sich ein Konsens über wichtige Merkmale von Zivilgesellschaften heraus. Einige davon sind -die Einschränkung staatlicher Regelungsansprüche und erweiterte Partizipationsmöglichkeiten von gesellschaftlichen Gruppen, -die Inanspruchnahme legitimer Rechte von Gruppen als Ausdruck aktiven Engagements und kollektiven Selbstbewußtseins, -der Prozeß der permanenten Ausweitung von Partizipationsmöglichkeiten von gesellschaftlichen Gruppen als Gegenmacht gegenüber staatlichen Institutionen und Regelungsansprüchen, -die Bereitschaft aller Beteiligten wie Staat und gesellschaftliche Gruppen, Konflikte öffentlich und gewaltfrei auszutragen, sowie -die Verhandlungsbeziehungen zwischen Staat und gesellschaftlichen Gruppen mit dem Ziel, den Interessenausgleich zu stärken.
Für die entwicklungspolitische Zusammenarbeit sind Strategien gefordert, die den Aufbau von neuen Dialogstrukturen für die Mitgestaltung von Entwicklungsprozessen fördern. Die Strukturen der offenen Gesellschaft dürfen nicht lediglich zur Realisierung „eigener Projekte“ oder zur Durchsetzung partikularer Eigeninteressen genutzt werden. Langfristig geht es um die Etablierung einer neuen Rollenverteilung zwischen Staat, Markt und Zivilgesellschaft im Hinblick auf die Steuerung gesellschaftlicher Prozesse. Vielen Akteuren fehlt es an fachlicher Kompetenz, um an diesen Prozessen qualifiziert und wirksam teilnehmen zu können. Eine der größten entwicklungspolitischen Herausforderungen bleibt jedoch die Einbeziehung der Bevölkerungsmehrheit, insbesondere der analphabetischen ländlichen Gesellschaft, die bislang von politischer Willensbildung und Entscheidungsprozessen ausgeschlossen ist. Diese Bevölkerung kann ihre Rechte kaum in Anspruch nehmen, weil sie diese nicht kennt und die Probleme der Überlebenssicherung wenig Spielraum für gesellschaftliches Engagement lassen. 1. Zivilgesellschaftliches „auditing"
Neben den konstitutiven Elementen von Zivilgesellschaft stellt sich die Frage nach der Legitimität und Repräsentativität von Organisationen als wichtige Voraussetzung für das zivilgesellschaftliche Steuerungspotential. Hierzu sind die organisationsinternen Strukturprinzipien einem „auditing“ zu unterwerfen, um die Rechenschaftspflicht nicht nur gegenüber den finanzierenden Institutionen, sondern auch gegenüber Mitgliedern und Zielgruppen zu prüfen. Bei Organisationen mit anwaltschaftlichem Charakter kann prinzipiell nicht auf die Kontrolle durch diejenigen verzichtet werden, denen sie dienen. Erst ein ständiger Prozeß der „checks and balances" kann die Legitimität und Representativität sichern helfen. Nur wenn ein wichtiger Grundkonsens über Ziele und Arbeitsweise herrscht, kann aus einer Organisation ein starker zivilgesellschaftlicher Akteur entstehen. Entscheidend sind daher nicht nur die Handlungsorientierung, sondern ebenfalls die Mittel und Wege zur Erreichung der Zielvorstellun27 gen. Das „zivilgesellschaftliche auditing“ integriert Aspekte der Umsetzung von Organisationszielen mit der Rolle von Organisationen als Akteuren in einer zivilen Gesellschaft, wie folgende Fragen veranschaulichen: Wie demokratisch organisiert und repräsentativ sind Gruppen und Verbände? Welche formalisierte Beteiligungsrechte bestehen für Mitglieder? Wird die Vernetzung von zivilgesellschaftlichen Akteuren zur Erweiterung der politischen Verhandlungsbasis angestrebt? Findet ein effizientes Management von Ressourcen bei der Durchführung von Vorhaben statt? Sind Organisationen bei der lokalen Bevölkerung akzeptiert? In der alltäglichen Praxis vor Ort geht es um die kritische Prüfung von Trägern und ihrer „Projekte“, da die Bedeutung von Organisationen stark davon abhängt, wie sie sich als soziale Akteure und Interessengruppen mit einem „Projekt“ konstituieren und in welchen Rahmen sie dieses stellen. Die Projekte können verschiedene Ziele verfolgen, wichtig ist, daß sie diese und ihr Verhältnis zum Staat und zur Gesellschaft klar definieren und entsprechend verhandeln: „Die Wachstumsfaktoren der aktiven, zivilen Gesellschaft verbessern sich nicht im Selbstlauf. Sie müssen autonom , von unten’ generiert und , von oben’ gesichert werden.“ 2. „Scaling up" und „mainstreaming"
Wesentliche Voraussetzungen für die Entfaltung zivilgesellschaftlicher Potentiale liegen in der Bereitschaft und Kompetenz, die politische Arena zu betreten. Mit „scaling up“ und „mainstreaming“ sind zwei verschiedene Strategien angesprochen, die darauf zielen, die Kapazität von NROs zu erhöhen und nachhaltige Lösungsmodelle für soziale Probleme zu entwicklen. „Scaling up“ bezieht sich auf die Herausforderung, „kleine Lösungen“ der Mikroebene auf ein höheres Niveau zu übertragen. „Mainstreaming“ impliziert, die entwickelten Lösungen in den Haupt-strom der Entwicklung und damit in die „politische Arena“ einzubringen. Um höhere und nachhaltige „Erträge“ für die Betroffenen zu erzielen, sind verbesserte Rahmenbedingungen und die Absicherung der erreichten Ergebnisse notwendig. In Tanzania gibt es wenige Beispiele, wo gesellschaftliche Gruppen offen ihre Interessen formulieren, Widersprüche und Konflikte öffentlich aufgreifen, Kompromisse aushandeln und versuchen, ihre Forderungen als allgemein bedeutsame gegenüber dem Staat und seinen Institutionen durchzusetzen. Daß dieses dennoch im tanzanischen Kontext möglich ist, dokumentiert das Beispiel der Task Force in Dar es Salaam, die sich „von unten“ gegründet hat und in der sich Vertreter der Straßenhändler, Kleingewerbetreibende und Essenverkäuferinnen zusammengeschlossen haben, um mit der Stadtverwaltung über ihre Anliegen zu verhandeln. Die Task Force hat sich vorgenommen, städtische Politik mitzuformulieren, obwohl die Stadtverwaltung bislang kein Interesse an Bürgerbeteiligung und armutsorientierter Stadtpolitik gezeigt hat.
In Dar es Salaam säumen, statistisch gesehen, alle 200 Meter kleine Verkaufsstände, Näh-und Reparaturwerkstätten und Essenverkäuferinnen die Straßenränder. Über das Ausmaß der informellen Wirtschaftstätigkeit liegen keine exakten Daten vor: Einige Schätzungen gehen davon aus, daß ihre Wertschöpfung die des modernen Wirtschaftssektors um 100 Prozent übertrifft und 40 bis 50 Prozent des BSP in diesem Sektor erwirtschaftet werden. Insbesondere hat die Liberalisierung des Außenhandels zur Expansion informeller Handels-tätigkeit geführt. Im Vergleich zu anderen wirtschaftlichen Tätigkeiten können im Handel hohe Gewinnspannen realisiert werden, weil Güter ohne offizielle Zölle eingeführt und ohne Steuer-abgaben verkauft werden. Der Markt ist überschwemmt mit importierten Billigwaren von minderwertiger Qualität (Textilien, Medikamente, Nahrungsmittel). Der Vertrieb dieser Produkte hat sich am Straßenrand zu einem neuen Erwerbs-zweig entwickelt. In Dar es Salaam gibt es allein 350 000 Straßenhändler, die eine halbe Million Arbeitsplätze bereitstellen Da der Plan der Stadt keine Flächen oder Plätze für den Straßen-handel ausweist, haben 90 Prozent der Kleinhändler keinen sicheren Platz. Die Betroffenen kennen nur die Vokabel „harassment“ (Belästigung), wenn es um städtisches Verwaltungshandeln geht. Mit großer Regelmäßigkeit werden Bulldozer zur Zerstörung der informellen Infrastruktur eingesetzt, weil am Straßenrand keine festen Stände entstehen sollen. Nach Berechnungen von „Vibindo“, dem Verband der Kleinhändler, wurden allein 1995 bei Säuberungsaktionen 30 000 Stände und Hawker-Vermögen in Höhe . von DM 1 250 000 zerstört.
Kollektiv und selbstbewußt fordern die Mitglieder der Task Force politische Beteiligungsrechte für die im informellen Sektor Beschäftigten. Mit selbst erhobenen Statistiken können sie belegen, daß der Straßenhandel ein wichtiger Bestandteil der urbanen Ökonomie ist. Zugleich trägt die städtische Armutsbevölkerung über den Mindestkonsum und die Entrichtung von indirekten Steuern zum öffentlichem Haushalt bei. Die Task Force fordert eine Stadtpolitik, die Rücksicht auf ihre Interessen nimmt. Sie hat daher eine Bestandsaufnahme städtischer Politik und ihrer Defizite gemacht, um mit konkreten Forderungen in den Dialog mit der Stadtverwaltung von Dar es Salaam einzutreten Der von der Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) unterstützte Verband „Vibindo“ hat in einem mehrmonatigen Prozeß partizipativer Analyse-und Planungsmethoden unterschiedliche Optionen zur Lösung seiner Probleme erarbeitet: Während die traditionell „von oben“ implementierten Lösungen die Bereitstellung von infrastrukturell erschlossenen Flächen mit Verkaufsständen und Werkstätten durch die Stadtverwaltung vorsehen, geht die alternative Option von der sozialen Kompetenz der Kleinhändler aus, gemeinsam Lösungen zu entwickeln und umzusetzen. Die erste Lösung ist für Planer zwar die einfachere, sie setzt aber hohe Kapitalinvestitionen und Managementkapazität voraus -beides Voraussetzungen, die von der Stadtverwaltung nicht erfüllt werden. Kernelement des von „Vibindo“ favorisierten Verhandlungsvorschlages bilden Gruppenverträge mit der Stadtverwaltung, die die Nutzung bestimmter Straßenabschnitte, Plätze und Marktflächen legalisieren sollen. Vorgesehen ist weiterhin die vertraglich abgesicherte Selbstverwaltung der Plätze. Dieser Option liegt der politische Wille zur Einbeziehung der Betroffenen in Planungs-und Entscheidungsprozesse zugrunde. Die Vorteile liegen in den geringen Kosten und der Minimierung der Managementerfordernisse bei der Stadtverwaltung. Diese Option ist von der großzügigen Auslegung bestehender Gesetze und der Erteilung von Gruppenlizenzen abhängig.
X. „Reinventing government" oder die Rückkehr der Politik zur Bevölkerung
An dem Beispiel der Task Force wird die Rolle des Staates deutlich, die nur eine übergeordnete Instanz übernehmen kann: nämlich regulierend für die Interessen von benachteiligten Marktteilnehmern einzugreifen, neue Akteure bei der Regulierung gesellschaftlicher Konflikte einzubeziehen und einen Ausgleich zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Interessen herzustellen. In der vom Neoliberalismus beherrschten Staatsdiskussion gilt das Prinzip des „je weniger Staat, desto besser“. Unbestritten ist, daß sich die Staatstätigkeit in den Bereichen von Produktion und Vermarktung als völlig ineffizient erwiesen hat. Unbestritten ist weiterhin, daß öffentliche Sozialleistungen und Grunddienste bei dezentraler Organisation am besten funktionieren. Doch bleibt der Staat auch weiterhin für die gesellschaftliche Verteilung von Wohlfahrt, den Interessenausgleich und die Schaffung von unterstützenden gesetzlichen Rahmenbedingungen zuständig.
Im Unterschied zu bürokratischen „top down" -Lösungen ist die zivilgesellschaftliche Steuerung von Gesellschaft an die Mitsprache von „unten“ gebunden. Erst durch horizontale Koordinationsnetze, die staatliche Institutionen mit gesellschaftlichen Gruppen zwecks Regelung gesellschaftlicher Probleme verknüpfen, kann von einer funktionierenden Zivilgesellschaft gesprochen werden Hierbei geht es nicht primär um „weniger Staat“, sondern um einen anderen Staat, der gesellschaftliche Kräfte nicht verdrängt, sondern einbezieht und stärkt. Mit anderen Worten: Die Rückkehr der Bevölkerung in die Politik soll stattfinden. In der Aufforderung „re-inventing government“ wird die neue Rolle des Staates angesprochen und formuliert: „Die entscheidende Frage ist nicht, was der Staat macht.. sondern wie er seine Aufgabe erfüllt, im Monopol oder durch den Wettbewerb, im Geiste der Bürokratie oder als Katalysator unternehmerischer Kräfte, die er weckt und freisetzt, durch ein Kartell der Verbände oder im gesellschaftlichen Wettbewerb.“ Für den Aufbau einer Zivilgesellschaft in Tanzania erscheint es unausweichlich, daß eigene Visionen für die Zukunft entwickelt werden. Noch ist die Bevölkerung nicht aufgebrochen, um die Entwicklung selbst in die Hand zu nehmen. Aber was wäre eine Zivilgesellschaft ohne eine Bevölkerung, die die ihnen verbürgten Rechte auch tatsächlich nutzt?