Demonstrantin mit britischer Flagge für den Brexit
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Doch nicht wie ein Fahrrad. Desintegrative Momente der europäischen Einigung


2.12.2016
Im April 1951 unterschrieben Belgien, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Italien, Luxemburg und die Niederlande den Vertrag von Paris, der im Juli 1952 in Kraft trat und die Grundlage der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und damit den Beginn der europäischen Einigungsgeschichte bildete. Über die Jahrzehnte entwickelte sich ein politisches System mit eigenen Institutionen auf supranationaler Ebene, dessen Funktionen schrittweise ausgedehnt wurden und das Problemlösungsfähigkeit für derzeit 28 Staaten in fast allen Politikbereichen errungen hat. Der Binnenmarkt, der Euro als Gemeinschaftswährung und eine integrierte Handelspolitik wurden geschaffen. Bei alledem konnte zumindest eine "stillschweigende Zustimmung" (permissive consensus) der Bürgerinnen und Bürger angenommen werden. Doch die "Erfolgsgeschichte" darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die europäische Integration nie ein linearer Prozess gewesen ist. Sie hat sich schrittweise entwickelt, mit teilweise langen Phasen der Konsolidierung, aber auch der Stagnation und nicht wenigen Fehlschlägen. Seit Beginn der europäischen Schuldenkrise sieht sich die EU großen Herausforderungen gegenüber. Das Brexit-Referendum im Vereinigten Königreich ist nur das deutlichste Zeichen, dass die in den EU-Verträgen proklamierte "immer engere Union der Völker Europas" (Artikel 1 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV)) infrage gestellt ist.[1]

Pendel der Integration



Der Vergleich der europäischen Einigung mit einem Fahrrad, der dem Präsidenten der ersten Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Walter Hallstein zugeschrieben wird und sich seither zum geflügelten Wort entwickelt hat, steht für die Vorstellung einer linear fortschreitenden Integration: Wenn das Fahrrad den Schwung verliert und zum Stehen kommt, fällt es um.[2] Nicht nur die europapolitische Praxis, sondern auch die politikwissenschaftliche Europaforschung konzentrierte sich lange Zeit auf erfolgreiche Vertiefungs- und Erweiterungsschritte.

Der Forschung jedoch ein "normatives Bias" und damit eine Vernachlässigung von "Abbau- und Desintegrationstendenzen"[3] zu attestieren, würde Ansätze vernachlässigen, die eine konzeptionelle Offenheit hinsichtlich der Entwicklungsrichtung der Integration wahren. Andreas Maurer und Wolfgang Wessels zeichnen eine Ideallinie des verfassungsgebenden Prozesses – eines "Ideal Stream of Constitution Building". Diese Linie wäre gegeben, wenn die europäische Integration linear voranschreiten würde. Sie stellen ihr den realen, durch Stockungen geprägten und in Stufen verlaufenden Integrationsprozess entgegen und zeigen im Sinne des historischen Neo-Institutionalismus auf, dass die Realität nur an wenigen Punkten die Ideallinie trifft, nämlich an den "critical junctures" der Vertragsreformen.[4]

Helen Wallace analysiert in ihren Arbeiten den europäischen Politikgestaltungsprozess und verwendet die Metapher eines "moving pendulum": Der europäische Integrationsprozess gleicht demnach einem Pendel, das zwischen der nationalen Ebene und der supra- und transnationalen Ebene der EU und anderen transnationalen Arenen hin- und herschwingt, deren Anziehungskraft variiert "across policy areas, over time, and between countries, with some strong forces of attraction and some forces of resistance."[5]

Dorette Corbey entwickelte das Konzept des "Dialectical Functionalism", wonach jeder Schritt zur Vergemeinschaftung innerhalb eines bestimmten Politikfelds zwangsläufig Gegenreaktionen nationaler Interessengruppen in verwandten Politikfeldern hervorruft.[6] Auch "Europäisierungsansätze" gehen davon aus, dass der europäische Einfluss unter bestimmten Bedingungen jene Akteure eines nationalen Systems stärken könne, die der EU negativ gegenüberstehen.[7]

Besonders die neofunktionalistische Schule hat sich Anfang der 1970er Jahre mit Rückschritten der europäischen Einigung auseinandergesetzt: Wie auch andere Neofunktionalisten erfasste Philippe C. Schmitter Rückschritte als "spill-backs", bei denen der Integrationsprozess zum "status quo ante initiation" [8] zurückkehren kann.

Leon N. Lindberg und Stuart A. Scheingold befassten sich ausdrücklich mit europäischer Desintegration.[9] Lindberg entwickelte zehn Indikatoren, mit denen er die Ergebnisse integrativer Schritte messen konnte, und nahm an, dass mit genau denselben Indikatoren die Ergebnisse desintegrativer Schritte gemessen werden können und dass sich die Werte einzelner Indikatoren zeitgleich in unterschiedlicher Richtung entwickeln können,[10] Integration und Desintegration sich also nicht ausschließen, sondern gleichzeitig stattfinden können.[11]

Desintegrative Momente



Ein kurzer Blick auf die europäische Einigungsgeschichte zeigt gleichermaßen Integrationsfortschritte und Fehlschläge. Während in den 1950er Jahren die Gründungen der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (1952), der Europäischen Atomgemeinschaft (1958) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1958) gelangen, scheiterte 1954 der bereits unterzeichnete Vertrag zur Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft an der fehlenden Zustimmung der französischen Assemblée nationale, da ein zu großer Kontrollverlust über die eigenen Streitkräfte befürchtet wurde. Das französische Parlament stoppte damit zugleich die Pläne zu einer Europäischen Politischen Gemeinschaft, für die ein bereits ausgearbeiteter Vertragsentwurf unter anderem ein Zweikammersystem mit Direktwahlen, einen Gerichtshof, einen Exekutivrat sowie einen Rat der nationalen Minister vorgesehen hatte.

Die Institutionen der bestehenden Gemeinschaften nahmen ihre Arbeit auf, wurden durch den Fusionsvertrag (1967) zusammengelegt und entwickelten sich durch institutional engineering weiter, teilweise unter Ausdehnung ihrer Kernkompetenzen. Die Etablierung einer politischen Gemeinschaft, wie sie zu Beginn der 1960er Jahre in den "Fouchet-Plänen" als lockere intergouvernementale Abstimmung zwischen den Staaten vorgesehen war, scheiterte jedoch abermals. Auch der Übergang zu qualifizierten Mehrheitsabstimmungen im Rat wurde vereitelt, als Frankreich im Rahmen seiner "Politik des leeren Stuhls" 1965/66 nicht mehr an Ratssitzungen teilnahm und damit die gesamte Entscheidungsfindung blockierte. Im Januar 1966 wurde im "Luxemburger Kompromiss" festgehalten, dass bei kontroversen Angelegenheiten ein Konsens gesucht werden muss. Darüber hinaus stellte Frankreich klar, dass es von einer Vetoposition jedes einzelnen Mitglieds ausgehe, wenn dessen vitale Interessen berührt werden.

Wirtschaftlich gesehen gelang die Schaffung eines gemeinsamen Markts weitgehend: Insbesondere wurden Hindernisse des freien Warenverkehrs beseitigt, ein gemeinsamer Zolltarif und eine gemeinsame Außenhandelspolitik eingeführt. Zollformalitäten, unterschiedliche indirekte Steuersätze und Einschränkungen der Personenfreizügigkeit konnten damals jedoch nicht abgebaut werden. Im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik fiel es schwer, Kompromisse zu vereinbaren, was zu einer ausgedehnten Protektionspolitik, Absatzgarantien, Überproduktionen und massiven Belastungen des Gemeinschaftshaushaltes führte.

Das durch die Haager Gipfelkonferenz vorgelegte und den Werner-Plan 1970 beschlossene Ziel der Schaffung einer Wirtschafts- und Währungsunion bis 1980 scheiterte unter anderem an den wirtschaftlichen Folgen der Ölkrise, die unterschiedliche wirtschaftspolitische Voraussetzungen und Vorstellungen der Mitgliedstaaten zutage treten ließen. 1979 gelang schließlich die Begründung eines gemeinsamen Wechselkursmechanismus im Rahmen des Europäischen Währungssystems.

Im Bereich der territorialen Integration erfolgte 1973 die "erste Norderweiterung" um Dänemark, Irland und das Vereinigten Königreich. Allerdings war auch dieser Integrationsschritt von Fehlschlägen begleitet: Bereits 1961 hatten die drei Staaten sowie Norwegen Beitrittsanträge gestellt, und Verhandlungen waren begonnen worden, die 1963 am Widerstand des französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle scheiterten. Erst 1969 konnten die Verhandlungen – nun mit de Gaulles Nachfolger Georges Pompidou und Bundeskanzler Willy Brandt – wieder aufgenommen werden. Der Beitritt Norwegens scheiterte jedoch 1972 am Votum der Bevölkerung, die um ihre Sozialstandards bangte. Hier lehnten 53,5 Prozent der Wählerinnen und Wähler den Beitritt ab.

Im Vereinigten Königreich stimmte das Parlament mit klarer Mehrheit für einen Beitritt. Angesichts der wirtschaftlichen Unsicherheiten in Zeiten der Ölkrise wurden jedoch bald Zweifel laut. Der 1974 gewählte Labour-Premier James Harold Wilson löste sein Wahlversprechen ein und begann, die britische Position gegenüber den anderen Mitgliedstaaten nachzuverhandeln. Er ließ die Bevölkerung 1975 in einem Referendum über einen möglichen Austritt abstimmen. 67,2 Prozent der Wähler stimmten für den Verbleib in der Gemeinschaft.[12]

Zwar konnten im Rahmen der "Süderweiterung" 1981 Griechenland sowie, nach erheblichen Spannungen, 1986 Spanien und Portugal aufgenommen werden. Jedoch kam es in der gleichen Integrationsphase nicht nur zur Ablehnung eines marokkanischen Beitrittsantrags (1987), sondern auch zum Austritt Grönlands im Rahmen seiner Loslösung von Dänemark. 1982 stimmten 53,0 Prozent der Grönländer, insbesondere aus Sorge vor einer Überfischung der Meere durch andere Mitgliedstaaten der Gemeinschaft, für den Austritt, der 1985 vollzogen wurde, Grönland jedoch den Status eines assoziierten Staates garantierte.

Die 1970er Jahre werden im Nachhinein häufig als Epoche der wirtschaftlichen Schwierigkeiten und der Unfähigkeit zu politischen Kompromissen betrachtet. Die Etablierung des Europäischen Rats 1974 mag dem damaligen Trend zum Intergouvernementalismus geschuldet sein. Die Einführung der Direktwahl des Europäischen Parlaments 1979, die Ausdehnung der Kompetenzen der Kommission etwa im Umweltbereich sowie die Manifestation der, durch den Europäischen Gerichtshof bereits seit den 1960er Jahren betriebenen, "Integration durch Recht" (etwa Vorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht) sind jedoch Zeichen einer integrativen Dynamik. 1975 griff der Tindemans-Bericht die Idee eines "Europas der mehreren Geschwindigkeiten" auf, die 1974 bereits von Willy Brandt vorgeschlagen worden war. Von Anfang an war diese Methode einer uneinheitlichen Integration umstritten: Während die einen darin eine Möglichkeit starker und integrationswilliger Staaten zum Voranschreiten sahen und annahmen, dass diese Staaten die anderen mitziehen würden, befürchteten andere, dass schwächere oder weniger integrationsfreudige Staaten auf Dauer abgehängt werden und sich Unterschiede manifestieren könnten.

Die "Dialektik von Krise und Reform"[13] brachte zu Beginn der 1980er Jahre verschiedenste Reformvorschläge hervor, etwa 1981 den Genscher-Colombo-Plan oder 1984 den Spinelli-Entwurf eines Vertrags zur Gründung der Europäischen Union, der vom Europäischen Parlament eingebracht wurde. 1985 vereinbarte der Europäische Rat die Ausarbeitung der Einheitlichen Europäischen Akte, die im Juli 1987 in Kraft trat. Sie bildete einen wesentlichen Integrationsschritt: Die Vollendung des Binnenmarkts bis Ende 1992 wurde ebenso vereinbart wie die Stärkung des Europäischen Parlaments, die Einführung von qualifizierten Mehrheitsentscheidungen im Rat sowie die Verlagerung weiterer Legislativkompetenzen, etwa im Bereich der Umwelt-, Forschungs-, Technologie- und Sozialpolitik. Die Phase großer Integrationsschritte hielt an, nachdem die Integrationsgemeinschaft in den Zeiten der politischen Umwälzungen auf dem europäischen Kontinent Ende der 1980er Jahre eine zentrale politische Rolle erlangt hatte.

Auch wenn sich seit dem Maastrichter Vertrag (1993) erhebliche Integrationsschritte verzeichnen lassen, darf nicht vergessen werden, dass Formen der flexiblen Integration sich seither oft und in vielen Politikfeldern durchgesetzt haben. So trat das Vereinigte Königreich 1990 dem Europäischen Währungssystem bei, aber schon 1992, nach einer Krise des Pfunds, wieder aus. Heute ist es an etlichen EU-Politiken nicht beteiligt. Betroffen sind die Sozialpolitik, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die Innen- und Justizpolitik, der Schengenraum, die Gemeinschaftswährung und die Grundrechtecharta. Auch für Dänemark, Polen und Irland gelten verschiedene Ausnahmeregelungen.[14] Die deutlichsten Fehlschläge stellen in diesen Jahren die negativen Referenden gegenüber großen europäischen Einigungsschritten dar: das dänische Nein zum Maastrichter Vertrag 1993, die negativen Voten Frankreichs und der Niederlande zum Europäischen Verfassungsvertrag 2005 sowie das ablehnende Referendum in Irland 2008 zum Vertrag von Lissabon.


Fußnoten

1.
Der Beitrag ist entstanden im Rahmen des Jean-Monnet-Moduls "EUDYNAM" von Annegret Eppler und der Nachwuchsförderung der Universität Innsbruck.
2.
Zit. nach Christoph Thun-Hohenstein, Die Möglichkeit einer "verstärkten Zusammenarbeit" zwischen EU-Mitgliedstaaten. Chancen und Gefahren der "Flexibilität", in: Waldemar Hummer (Hrsg.), Die Europäische Union nach dem Vertrag von Amsterdam, Wien 1998, S. 125–141, hier S. 129.
3.
Vgl. Anne Faber/Wolfgang Wessels, Die Verfassungskrise der EU als Krise "der" Integrationstheorie? Plädoyer für eine Neufokussierung der theoretischen Debatte, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 2/2005, S. 353–359, hier S. 353.
4.
Andreas Maurer/Wolfgang Wessels, The European Union Matters. Analysing Two Arenas Over Time, in: Andreas Maurer et al. (Hrsg.), Fifteen Into One? The European Union and its Member States, Manchester 2003, S. 29–66, hier S. 37ff.
5.
Helen Wallace, The Policy Process. A Moving Pendulum, in: dies./Mark Pollack/Alasdair Young (Hrsg.), Policy Making in the European Union, Oxford 2010, S. 39–64, hier S. 41.
6.
Dorette Corbey, Dialectical Functionalism. Stagnation as a Booster of European Integration, in: International Organization 2/1995, S. 253–284.
7.
Vgl. Claudio Radaelli, The Europeanization of Public Policy, in: Kevin Featherstone/ders. (Hrsg.), The Politics of Europeanization, Oxford 2003, S. 27–55.
8.
Philippe C. Schmitter, A Revised Theory of Regional Integration, in: Leon N. Lindberg/Stuart A. Scheingold (Hrsg.), Regional Integration, Cambridge MA 1971, S. 232–264, hier S. 242.
9.
Vgl. Leon N. Lindberg/Stuart A. Scheingold, Europe’s Would-Be Polity: Patterns of Change in the European Community, New Jersey 1970, S. 199.
10.
Vgl. Leon N. Lindberg, Political Integration as a Multidimensional Phenomenon Requiring Multivariate Measurement, in: ders./Stuart A. Scheingold (Hrsg.), Regional Integration: Theory and Research, Cambridge MA 1971, S. 45–126.
11.
Vgl. Helene Anders/Annegret Eppler/Thomas Tuntschew, Europäische Integration: Zweidirektional und Mehrdimensional, in: Integration 39/2016, S. 198–212.
12.
Siehe hierzu auch den Beitrag von Julie Smith in dieser Ausgabe (Anm. d. Red.).
13.
Werner Weidenfeld, Europäische Einigung im historischen Überblick, in: ders./Wolfgang Wessels (Hrsg.), Europa von A bis Z, Baden-Baden 2014, S. 13–58, hier S. 24.
14.
Eine umfassende Darstellung findet sich bei Funda Tekin, Was folgt aus dem Brexit? Mögliche Szenarien differenzierter (Des-)Integration, in: Integration 3/2016, S. 183–197, hier S. 186.
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