Belgien: Statue "Europa" der belgischen Künstlerin May Claerhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel

23.3.2012 | Von:
Henrik Scheller

Fiscal Governance und Demokratie in Krisenzeiten

Neue Symbiose zwischen "Markt" und "Staat"

Das Verhältnis zwischen "Markt" und "Staat" ist seit jeher ambivalent und theoretisch nur schwer zu fassen - schon weil angesichts der Globalisierung der Finanzmärkte die vereinfachende Reduktion auf "den" Markt und "den" Staat irreführend ist. Eine strikte Trennung zwischen beiden gesellschaftlichen Subsystemen, die vor allem durch die einflussreichen neoliberalen Theorien der Chicagoer School propagiert worden ist, besteht in der Realität so nicht - auch nicht in wirtschaftlichen "Normalzeiten". Zwar unterscheiden sich die Governance-Formen "Markt" und "Staat" grundlegend in ihren institutionellen Logiken. Oft wird allerdings nicht hinreichend in Rechnung gestellt, dass die Funktionsfähigkeit markt- und wettbewerblicher Organisationsformen von politischen und sozialen Voraussetzungen abhängt, "die sie selbst nicht erzeugen können".[4] Dieses wechselseitige Abhängigkeitsverhältnis hat sich in der Finanz- und Wirtschaftskrise zu einer Symbiose weiterentwickelt, die sich ohne gravierende (finanzielle) Einschnitte für beide Subsysteme kurzfristig kaum auflösen lässt. Die sowohl in der politischen Praxis als auch in der Policy-Forschung anzutreffende Trennung zwischen Finanz- und Haushaltspolitik einerseits und Wirtschaftspolitik andererseits ist deshalb kaum noch zeitgemäß. "Fiscal Governance" ist immer auch "Economic Governance" - und umgekehrt.

Die Ursachen für die Herausbildung des symbiotischen Verhältnisses zwischen "Staat" und "Markt" sind in der Genese dieser Krise zu suchen, deren Wurzeln bis in die 1990er Jahre zurückreichen. Getrieben durch die konstante Niedrigzinspolitik der Zentralbanken, mit der eine weltweite Rezession infolge der Terroranschläge vom 11. September 2001 vermieden werden sollte, wuchs in den Jahren vor Ausbruch der Krise der Bedarf an rentablen Geldanlageformen. Angesichts der schon zuvor bestehenden Handelsbilanzungleichgewichte zwischen den wichtigsten Industriestaaten entfaltete diese Zinspolitik - auch aufgrund unterschiedlicher "Spar- und Verschuldungskulturen" - geografisch sehr unterschiedliche Wirkungen. In Ländern mit Handelsbilanzdefiziten und massiven Kapitalimporten wie den USA, Spanien, Portugal, Griechenland und Irland regte die Niedrigzinspolitik - meist flankiert durch gesetzliche Programme zum privaten Immobilienerwerb - die kreditfinanzierte Konsumnachfrage (private deficit spending) an. In Ländern mit Handelsbilanzüberschüssen und Kapitalexporten wie Deutschland, Japan oder China wuchsen die Sparquoten und die Nachfrage nach attraktiven Geldanlage- und Vorsorgeformen.

Die Finanzmärkte, die von Mitte der 1990er Jahre an sukzessive dereguliert wurden, reagierten auf die weltweiten Ungleichgewichte mit neuen Anlageprodukten. Diese wurden durch die massenhafte Bündelung und Zerlegung individueller Schuldtitel kreiert und als neue, hoch verzinste und kurzfristige Anlageformen weltweit an individuelle und institutionelle Anleger verkauft. Im Zuge der schrittweisen Wiederanhebung der US-Leitzinsen durch die Federal Reserve seit Mitte 2004 konnte eine wachsende Zahl privater Schuldner ihre Kredite nicht mehr bedienen. Als Mitte 2007 der Leitzins in den USA mit 5,25 Prozent den höchsten Stand seit 2001 erreicht hatte, kumulierten die Kreditausfälle der Banken, und es kam zu ersten Insolvenzen. Diese gipfelten am 15. September 2008 in der Zahlungsunfähigkeit der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers. Die weltweite Vertrauenskrise, die sich zwischen den Banken entwickelte, dauert bis heute an und beeinträchtigt den Interbankenhandel.

Da die Banken nicht mehr alleine in der Lage sind, das öffentliche Gut "Finanzmarktstabilität" - die zentrale Voraussetzung funktionsfähiger Realwirtschaften - zu gewährleisten, müssen die Nationalstaaten und die EU einspringen. Milliardenschwere "Schutzschirme" und Verstaatlichungen, die zur Rettung einzelner Finanzmarktakteure aufgrund ihrer vermeintlichen "Systemrelevanz" aus den öffentlichen Haushalten aufgebracht werden müssen, haben deshalb die öffentliche Verschuldung innerhalb kürzester Zeit massiv ansteigen lassen. Allein in Deutschland wuchs die Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushalts von 1,552 (2007) auf 2,027 Billionen Euro (2011).[5] Das Gesamtvolumen für sämtliche Maßnahmen zur Stabilisierung der Finanzmärkte, der Binnenkonjunktur sowie einzelner europäischer Partner seit 2008 in Höhe von rund 900 Milliarden Euro - einschließlich aller Steuermindereinnahmen sowie Kredit- und Gewährleistungsermächtigung - ist ein eindrucksvoller Beleg für die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Haushalte in Deutschland.[6]

Gleichwohl ist offenkundig, dass sich der Staat langfristig nicht seiner fiskalischen Handlungsfähigkeit berauben darf, weil er regelmäßig als Ausfallbürge privater Finanzmarktakteure fungieren muss. Die Grenzen zwischen öffentlicher Finanzwirtschaft und globalisierter Marktwirtschaft, die im Zuge der Krise faktisch gefallen sind und damit eine neue Dimension von "Fiscal Governance" begründet haben, bedürfen auch vor diesem Hintergrund einer grundlegenden Neujustierung. Sinnfälligster Ausdruck für diese verschwommenen Grenzen ist das in der Bundesrepublik mit dem Gesetz zur Fortentwicklung der Finanzmarktstabilisierung (FStFEntwG) geschaffene Konstrukt der "Bad Bank". Diese erlaubt es angeschlagenen Banken, "toxische Papiere" in Zweckgesellschaften auszulagern, für die die 2009 geschaffene Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (BaFin) in Vertretung des Bundes bis zu 20 Jahre lang mit Ausfallgarantien bürgt.[7]

Die Symbiose zwischen Staaten und Finanzmärkten unterliegt einer Marktlogik, die sich von ihrer ursprünglichen Form der "Gegenseitigkeit des Tausches" hin zu massiven "kompetitiven Ungleichheiten" entwickelt hat und inzwischen das fiskalische Scheitern einzelner Staaten billigend in Kauf nimmt.[8] Dies lässt sich an den bestehenden Eigenkapitalregelungen veranschaulichen, die in Form der vom Basel Committee on Banking Supervision erarbeiteten Vereinbarung "International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards" (kurz: Basel II) noch bis 2013 gelten und inzwischen weiterentwickelt worden sind. Die darin enthaltenen Regelungen sind sowohl für Kreditinstitute als auch für staatliche Schuldner von Vorteil. Denn Banken müssen den Kauf von Staatsanleihen von Emittenten, die über ein Rating von AAA bis AA- verfügen, mit keinerlei Eigenkapital unterlegen. Dies eröffnet ihnen faktisch unbegrenzte Verschuldungsspielräume für diese Anlageform.[9] Umgekehrt können sich Staaten durch die Ausgabe von Anleihen vergleichsweise unkompliziert Geld zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben beschaffen.

Problematisch wird die Symbiose zwischen Staaten und Finanzmärkten dann, wenn Länder aufgrund von Überschuldung und Bonitätsverlust, Wirtschaftsschwäche und geringer Finanzkraft faktisch nicht mehr in der Lage sind, die für roulierende Staatsanleihen fällig werdenden Zins- und Risikoaufschläge aus eigener Kraft aufzubringen. Die Sorge vor einem Totalausfall im Zuge eines Schuldenschnitts lässt Banken und Finanzmärkte deshalb extrem sensibel auf politische Entwicklungen insbesondere in krisengeschüttelten Staaten reagieren. Denn alle Entscheidungen oder Nicht-Entscheidungen werden dann - insbesondere von Ratingagenturen - als Ausdruck politischer Handlungsfähigkeit oder -unfähigkeit interpretiert. Die Finanzmärkte stellen ein Junktim her, das als Gegenleistung für die Stabilität der Märkte und geringere Risikoaufschläge für Staatsanleihen finanzpolitische Reformen zur Reduktion der Staatsverschuldung einfordert. Das Problem bei dieser extrem unsicheren Tauschbeziehung sind die Akteure. Denn bei ihnen handelt es sich eben nicht um monolithische Einheiten, sondern um hoch komplexe Akteurskonstellationen, die aufgrund massiver Informationsasymmetrien ein wechselseitiges Misstrauen gegeneinander hegen. Nichtsdestotrotz haben sich nahezu alle Mitgliedstaaten der Euro-Zone - neben der gemeinschaftlichen Auflage des EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) und des ESM (Europäischer Stabilitätsmechanismus) - zur Einführung sogenannter Schuldenbremsen sowie zur Umsetzung umfassender Sparprogramme verpflichtet. Im Ergebnis wird sich dadurch die ohnehin desolate Wirtschaftslage der krisengeschüttelten Länder Griechenland, Spanien, Italien und Portugal weiter verschärfen. Selbst ein Auseinanderbrechen der Eurozone aufgrund wachsender Wirtschaftkraftdisparitäten sowie unionsinterner Handelsbilanzungleichgewichte scheint nicht mehr ausgeschlossen.[10]

Diese Krisenbekämpfungsstrategie begründet ein grundlegendes Dilemma: Mit der Verschlechterung der öffentlichen Haushaltslage - insbesondere in den wirtschaftsschwachen Südländern der Euro-Zone - ist es im Verlauf der Krise zur wachsenden Politisierung verschiedener Marktakteure gekommen. Beispielhaft dafür stehen die Ratingagenturen: Sowohl das Timing als auch die Verwendung zum Teil nicht nachvollziehbarer Kriterien zur Bewertung politischer Maßnahmen waren fragwürdig. Gleichzeitig erfährt die "Depolitisierung der Politik", die - gestützt auf das neoliberale Paradigma - über Jahrzehnte hinweg unausgesprochen zur Staatsräson vieler westlicher Industriestaaten zählte, eine bedenkliche Fortsetzung. Denn die Finanzmärkte verlangen nun einen möglichst radikalen und umfassenden Abbau der von ihnen maßgeblich mitverursachten öffentlichen Verschuldung. Die Forderung nach konsequentem Schuldenabbau impliziert meist Einschnitte in die sozialen Sicherungssysteme sowie eine Selbstbeschneidung des demokratischen Souveräns. In der Folge wachsen die Akzeptanz- und Legitimationsdefizite des politischen Systems und seiner Eliten.

Fußnoten

4.
Roland Czada, Markt, in: Arthur Benz/Susanne Lütz/Uwe Schimank/Georg Simonis (Hrsg.), Handbuch Governance, Wiesbaden 2007, S. 69.
5.
Vgl. Monatsbericht des Bundesministeriums der Finanzen (BMF), Berlin, September 2011, S. 110, und Statistisches Bundesamt, Öffentliche Schulden im 3. Quartal 2011 um 10 Milliarden Euro gestiegen, Pressemitteilung Nr. 485 vom 27.12.2011.
6.
Vgl. ausführlicher: Henrik Scheller, Fiscal Governance in Zeiten der Krise - Vertikalisierung der Finanzverfassung infolge verfahrensrechtlicher Legitimitätsdilemmata?, in: Martin Junkernheinrich/Stefan Korioth/Thomas Lenk/Henrik Scheller/Matthias Woisin (Hrsg.), Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2011, Berlin 2011, S. 365f.
7.
Vgl. §6b FStFEntwG.
8.
Vgl. Joseph Vogl, Das Gespenst des Kapitals, Zürich 2010, S. 57.
9.
Vgl. Basel Committee on Banking Supervision, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards - A Revised Framework, Comprehensive Version, June 2006, S. 19.
10.
Vgl. Ulf Meyer-Rix, Das Euro-Paradox - Stabiler Außenwert trotz innerer Krise, in: Friedrich Ebert Stiftung, Perspektive, Februar 2012.